Взаимоотношения с МВФ и начало переговоров с фондом по новому меморандуму о сотрудничестве молдавские власти называют одним из основных приоритетов страны. Глава постоянного представительства МВФ в Молдове Арминэ ХАЧАТРЯН ответила на вопросы молдавских журналистов, в том числе корреспондентов NM Инны КЫВЫРЖИК и Натальи МЕЛЬНИК, о проблемах финансового сектора, состоянии экономики и ситуации в стране. Как отмечается в пояснении к присланным ответам, постпред МВФ согласилась ответить на вопросы СМИ, чтобы для прояснить позицию фонда.
Финансово-банковский сектор
Каковы основные проблемы банковского сектора Молдовы?
Одна из самых серьезных проблем — отсутствии прозрачности фактических собственников банков. Соответственно, регулятору банковской системы (Нацбанку) неизвестно, кто именно контролирует банки. Это позволяет лицам и группам брать под контроль крупные банки Молдовы без надлежащего надзора регулятора. В этом случае, как показал опыт Banca de Economii, Banca Socială и Unibank, существует риск, что банки будут управляться в личных интересах акционеров, без надлежащей системы контроля, а это, в свою очередь, подвергнет риску ресурсы клиентов банков и государственные финансы.
Еще одной серьезной проблемой является вмешательство со стороны политиков и судебных органов в банковский надзор и регулирование. Например, меры, предпринятые Национальным банком Молдовы для блокирования акционеров некоторых банков, действовавших по предварительному сговору, были впоследствии оспорены в судах и приостановлены. Более того, решение Нацбанка об ограничении международных межбанковских кредитов, которое должно было предотвратить хищения в Banca de Economii, Banca Socială и Unibank, только в 2014 году было несколько раз оспорено и приостановлено судебными инстанциями.
Вмешательство в осуществление банковского надзорa часто приводит к бездействию регулятора или несвоевременному применению принудительных мер, а именно: когда надзорное действие необходимо, оно не предпринимается или предпринимается с существенной задержкой. Например, несмотря на значительное число подозрительных операций с акциями банков за последние два года, Национальная комиссия по финансовому рынку, ответственная за надзор за регистрацией акций и передачу прав собственности на акции банков, зарегистрированных на фондовой бирже, не инициировала расследований и не выразила озабоченности происходящим. Точно так же ни Нацбанк, ни Служба по предупреждению и борьбе с отмыванием денег Национального центра по борьбе с коррупцией не предприняли никаких существенных действий в отношении акционеров и руководства банков, нарушивших законодательство по борьбе с отмыванием денег.
Расскажите подробнее о проблеме неэффективного управления в банковском секторе, которая влечет за собой значительные издержки для экономики, о чем говорилось в сообщении МВФ от 1 марта этого года. О ком шла речь — о Нацбанке или руководстве коммерческих банков?
Неэффективное управление в банковском секторе обусловлено сложным комплексом проблем: недостаточно эффективные механизмы управления рисками в коммерческих банках, несовершенство судебной процедуры и правовой базы и отсутствие необходимого уровня независимости институтов банковского регулирования. Из-за отсутствия прозрачности конечных собственников банков Нацбанк не в состоянии обеспечить надлежащим образом одну из основных предпосылок для надежного управления банковским сектором — утверждение в качестве собственников и руководителей банков людей, соответствующим необходимым деловым и этическим требованиям. Это, наряду со слабыми системами внутреннего контроля, открывает двери для злоупотреблений и позволяет осуществлять операции, подвергающие риску стабильность всей банковской системы.
Не только Нацбанк несет ответственность за хорошо функционирующую систему надзора. Для надлежащего управления банками необходима эффективная правовая, нормативно-законодательная и институциональная базы. В Молдове есть проблемы в каждой из этих сфер. Например, министерство юстиции вмешивалось в работу Нацбанка в контексте нормативной базы. Прежде чем войти в силу, нормативные положения, утвержденные Нацбанком, должны были быть зарегистрированы минюстом, осуществлявшим правовую экспертизу. В некоторых случаях это приводило к внесению существенных изменений и дополнений. Такое вмешательство не только ставило под сомнение полномочия Нацбанка и подрывало его независимость, но и вело к ненужным задержкам во внедрении пруденциальных нормативов банковской деятельности.
Цена плохого управления банками высока. Если смотреть на общую картину, то в Молдове банковский сектор оказался неспособным выполнять свою основную роль — финансового посредника, направляющего сбережения на продуктивные инвестиции и способствующего таким образом экономическому росту. В частности, издержки для общества, связанные с уже совершенными хищениями, очень высоки: мошенничество повлекло за собой высокие процентные ставки, потерю части валютных резервов страны, увеличение государственного долга и рост расходов на уплату процентов по его обслуживанию, а также утрату доверия внешних кредиторов.
Поясните, что такое «моральные риски» и почему они так пагубны для финансовой системы Молдовы?
Моральные риски — это термин, используемый для описания того, как меняется поведение людей, когда они застрахованы от возможных финансовых потерь. Когда люди заранее знают, что любые потенциальные убытки и потери, касающиеся их собственности, будут полностью возмещены, они готовы брать на себя дополнительные, иногда чрезмерные риски. Если говорить о финансовом секторе, то в случае, когда государство всегда «спасает» банки, то фактически вкладчики и банкиры получают полную страховку всех финансовых потерь со стороны государства. В таком случае они с готовностью берут на себя дополнительные риски, что, в свою очередь, увеличивает вероятность финансового кризиса.
И если у вкладчиков ограниченные возможности для проведения анализа по выбору наиболее подходящих банков, то банкиры должны быть более ответственными и профессиональными в принятии решений при инвестировании денежных средств, принадлежащим третьим лицам — вкладчикам. Они должны быть ответственными за последствия выбора в случае принятия неправильных инвестиционных решений, которые нанесли ущерб клиентам.
Макроэкономические издержки спасения банков, которые подвергают себя неоправданным рискам, весьма значительны. Такие решения ведут к росту государственного долга и ограничению возможностей государства использовать денежные средства налогоплательщиков на покрытие важных государственных расходов.
Почему так важна прозрачность структуры акционеров коммерческих банков? Каковы основные факторы, мешающие повышению прозрачности акционеров?
Прозрачность акционеров — важнейшая составляющая безопасной и надежной банковской системы. Прозрачность акционеров банков имеет гораздо большее значение, чем прозрачность собственников отраслевых предприятий, так как банки не получают прибыль производя товары, а заимствуя чужие деньги под низкую процентную ставку и предоставляя кредиты под высокую процентную ставку. Следовательно, банки заставляют инвестиции акционеров «работать», обеспечивая оптимальное распределение этих инвестиций и корректируя инвестиционные решения посредством механизмов контроля рисков, чтобы не ставить под угрозу денежные средства вкладчиков.
Поэтому те, кто хочет стать акционером банка, должны суметь доказать органу банковского надзора, что они являются фактическими собственниками акций и что они подходящие кандидаты. В случае нераскрытия конечных собственников, орган надзора не может оценить степень кредитования аффилированных лиц и отследить согласованные действия акционеров, вследствие чего вкладчики и общественность не понимают, кто является собственником, и не способны оценить, насколько рискованные операции осуществляют эти акционеры. Неспособность со всей определенностью доказать, кто на самом деле собственник банков, является серьезной проблемой в Молдове.
Какое влияние на экономику и частный бизнес оказали ликвидация трех банков, значительное повышение базовой ставки и увеличение обязательных резервов? Все это произошло на фоне беспрецедентной помощи правительства трем ликвидируемым банкам.
Произошло огромное вливание ликвидности в банковскую систему через неплатежеспособные банки. Поддержка ликвидности этих банков увеличилась с нуля в сентябре 2014 года до почти 14 млрд леев в марте 2015 года. В противовес Нацбанк агрессивно ужесточил денежно-кредитную политику, чтобы сдержать последствия в виде валютных колебаний и инфляции. Так, менее чем за год Нацбанк увеличил в несколько этапов базовую ставку с 3,5% до 19,5%, а норму обязательных резервов по леевым обязательствам — с 14% до 35%. Таким образом, частному сектору пришлось заплатить очевидную цену, выраженную в высоких ставках по кредитам и меньшей доступности кредитных ресурсов.
Однако без агрессивного ужесточения денежно-кредитной политики, издержки для экономики и общества могли бы быть значительно выше: в прошлом банковские кризисы с высоким уровнем монетизации (Эквадор, Венесуэла, Парагвай в середине 90-х) приводили к ускорению инфляционных процессов, зачастую в сочетании с резким обесцениванием валюты.
Кроме этого есть еще одна очевидная цена — увеличение государственного долга, который придется погашать налогоплательщикам и будущим поколениям.
Важно отметить, что государственные гарантии, связанные с оказанием экстренной финансовой помощи банковскому сектору, и как следствие, ценные бумаги, выпущенные для замены этих гарантий, являются частью государственного долга, который увеличился с 37% ВВП в 2014 году до более чем 50% ВВП на данный момент.
Как Вы расцениваете принятое Нацбанком решение снизить базовую ставку? Когда может начаться снижение стоимости кредитов для реальной экономики?
С уменьшением инфляционного давления Нацбанк получил возможность рассмотреть вопрос снижения базовой ставки. В 2016 году ключевая ставка была снижена на 4,5 процентных пункта. В дальнейшем Нацбанку следует проявить осторожность в принятии решений об уровне снижения базовой ставки ввиду значительной неопределенности перспектив экономики, на фоне сокращения инфляции. Снижение базовой ставки в идеале должно привести к снижению ставок банковских кредитов, однако механизм воздействия монетарной политики недостаточно эффективен, учитывая потрясения в банковской системе. Восстановление финансовой стабильности и доверия к банковской системе может помочь усилить воздействие этого механизма.
Власти говорят о том, что с помощью МВФ будет проведена оценка деятельности Нацбанка. Расскажите подробнее об этом. Это будет техническая помощь?
Власти в лице председателя парламента Республики Молдова выразили заинтересованность в независимой экспертной оценке надзорного контроля, осуществленного Нацбанком в 20122014 годах, в контексте мошеннических схем, приведенных в действие в этот отрезок времени. Эта оценка должна охватить все аспекты надзорного контроля, включая меры, предпринятые центральным банком, как органом надзора, а также действующие законы и положения и степень свободы/независимости, которой обладал центробанк. Итог этой работы послужит важным вкладом в понимание того, где система дала сбой, и того, какие существуют пробелы в системе надзора. Хотя МВФ поддерживает такую инициативу, мы не предоставим техническую поддержку в этом вопросе, так как у фонда нет экспертного потенциала для осуществления такого рода оценки. Однако мы надеемся, что этот процесс будет продвигаться в соответствии с планом и с помощью квалифицированных международных экспертов.
Налогово-бюджетная политика
Каково мнение МВФ о проекте бюджета на 2016 год? Какой уровень дефицита бюджета рекомендуют поддерживать эксперты фонда?
Что касается рекомендаций, то давайте рассмотрим бюджет в долгосрочной перспективе, ведь один год не может дать нам достаточных оснований для оценок. Например, если оглянуться на 2015 год, дефицит был меньше, чем ожидалось, однако это не всегда является положительным результатом.
В действительности произошло следующее: доходы бюджета оказались существенно ниже, объем грантов также заметно сократился, а внутреннее финансирование сдерживали весьма высокие процентные ставки коммерческих банков. Как следствие, корректировка [т. е. сокращение] расходов бюджета пришлась главным образом на капитальные инвестиции. Как подтверждают дополнительные данные, похоже, что это привело к возникновению внутренней просроченной задолженности.
Мы считаем, что важно удерживать дефицит бюджета в среднесрочной перспективе на уровне приемлемой задолженности. Необходимы структурные реформы в налогово-бюджетной сфере, направленные на укрепление налоговой службы и снижение бюджетных рисков. В ближайшее время должны быть приняты меры по расширению налогооблагаемой базы и оптимизации расходов. МВФ оказывает техническую помощь в том, что касается разработки политики оптимизации расходов. Это должно позитивно сказаться на формировании бюджета 2017 года.
Учитывая дефицит ресурсов госбюджета, считаете ли вы, что приватизация госпредприятий является сейчас неотложной задачей?
Государственные предприятия, зачастую, неэффективны по разным причинам — из-за многочисленных противоречащих друг другу целей, искаженной системы стимулирования оплаты труда, зависимости руководства. В результате нередко оказывается, что доходность госпредприятий ниже уровня их затрат, а убытки в конечном счете покрываются за счет увеличения размера госдолга.
В Молдове число госпредприятий и предприятий с государственным капиталом остается весьма значительным. Важно, чтобы работала надлежащая стратегия управления. Также важно видеть четкие и прозрачные данные финансовых показателей. МВФ по-прежнему считает, что необходимо улучшить мониторинг деятельности госпредприятий и оценку их финансовой состоятельности. Эти процессы должны носить системный характер.
Мы приветствуем интерес властей к приватизации. Однако следует учитывать, что успех приватизации зависит от наличия четкой стратегии и процесса отбора и подготовки предприятий к разгосударствлению. Кроме того, для привлечения инвесторов с хорошей репутацией, быть может, необходимы также улучшение внутренней деловой конъюнктуры, более полное соблюдение принципов верховенства закона, гарантии прав собственности и улучшение экономического управления в целом.
Некоторые эксперты говорят о предстоящем повышении пенсионного возраста, утверждая, что эта реформа — одна из рекомендаций МВФ. Так ли это?
Да, пенсионная реформа необходима. Здесь есть несколько важных моментов. Один из них касается очень низкого уровня соотношения между количеством застрахованных работающих граждан и числом пенсионеров. В Молдове этот показатель составляет 1,3, и положение дел продолжит ухудшаться, учитывая трудовую миграцию, стареющее население и прочие факторы.
Неблагоприятная демографическая ситуация складывается на фоне крайне низкого коэффициента замещения (т. е. коэффициента соотношения размера средней пенсии к размеру средней заработной платы), который составляет около 28%. В странах Центральной и Восточной Европы, а также в странах СНГ коэффициент замещения равен 43%.
В этих обстоятельствах необходимо обеспечить баланс между интересами бюджета и устойчивостью пенсионной системы. Для повышения размера пенсий до социально приемлемого уровня, а также для обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы, нужны реформы. Во-первых, не должны допускаться незапланированные повышения размера пенсий; во-воторых, пенсионный возраст для мужчин и женщин должен быть увеличен. В-третьих, для лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и лиц, занятых в сельском хозяйстве, необходимо увязать размер пенсий с размером налогооблагаемого дохода, а не с некой минимальной суммой, установленной произвольно. И, наконец, в-четвертых, нужно улучшить показатели уровня отчислений в фонд социального страхования.
Эти реформы нельзя провести сразу. Необходимо, чтобы власти взяли на себя соответствующие обязательства, а доноры, включая МВФ, Всемирный банк и др., займутся поддержкой реформ.
Как вы оцениваете налоговую политику и систему налогового администрирования в Молдове?
В принципе, Молдове необходимо усовершенствовать сбор налогов и проводить политику, которая позволила бы расширить налоговую базу. Это дало бы возможность увеличить доходы бюджета и направить их на укрепление экономического роста.
Налоговые органы занимались внедрением передового опыта и международных стандартов в систему налогового администрирования. Однако проведение реформы также зависит от оперативности, с которой решаются вопросы, связанные с фундаментальными принципами работы всей системы. Главными задачами должно стать сокращение издержек налогоплательщиков и одновременное улучшение налоговой дисциплины.
Модернизация налоговой системы должна обеспечить простоту и легкость регистрации налогоплательщиков, подачи ими отчетов, правильность заполнения форм и своевременную уплату налогов. Кроме того, нужно устранить разделение налогового администрирования на местный и центральный уровень — в противном случае, усилия по реформированию налоговой системы не приведут к ожидаемым результатам.
Миссии технической помощи МВФ рекомендуют провести оптимизацию системы льгот, в частности, в отношении налога на прибыль частных и юридических лиц. Кроме того, МВФ советует обновить базу данных кадастра — для более точной оценки стоимости налогооблагаемого недвижимого имущества.
Также нужно улучшение налоговой дисциплины — например, оптимизация работы управления крупных налогоплательщиков, меры по устранению случаев умышленного занижения уровня доходов и пр. Помимо этого, можно было бы увеличить доходы госбюджета, установив единую ставку налога на прибыль для юридических лиц и отменив пониженные ставки. Исследования показывают, что действия государства по повышению производительности и эффективности рынка рабочей силы играют более важную роль в привлечении инвестиций, нежели налоговые стимулы и льготы.
Система администрирования НДС (включая возврат НДС) функционирует относительно хорошо. Например, система возврата НДС, которую яростно критиковали в прошлом, улучшила работу, и теперь налог на добавленную стоимость возвращается в установленные 45 дней. Однако, в некоторых секторах экономики существуют значительные льготы и большой разброс в ставках НДС. По факту, эти секторы экономики «выкачивают» средства из госбюджета. Необходимо пересмотреть систему обложения НДС, чтобы устранить утечку ресурсов.
О макроэкономике, депозитарии и энергорынке
Каков прогноз МВФ по макроэкономическим показателям на 2016-2017 гг.? Когда речь идет о макроэкономических перспективах, вы являетесь скорее оптимистом или пессимистом?
В реальном выражении ВВП в 2015 году упал на 0,5%. Это вызвано положением в сельском хозяйстве и более низким уровнем спроса из-за падения уровня потребления и инвестиций. Мы были несколько удивлены тем, что сложная ситуация в банковском секторе не повлияла на спад, зарегистрированный в прошлом году, еще сильнее. Нам еще предстоит разобраться, чем это было вызвано.
В краткосрочной перспективе положение остается сложным. Молдавская экономика крайне уязвима, она подвержена воздействию внешних шоков как со стороны торговых партнеров, так и от ситуации в мире. На положение также влияет политическая нестабильность и изменение погодных и климатических условий.
На медленное восстановление экономики будут влиять затянувшиеся последствия прошлогодней засухи, слабый внутренний спрос, медленный рост объемов поступлений денежных переводов из-за рубежа, сокращение инвестиций. Недавний довольно резкий спад инфляции может быть отражением слабого внутреннего спроса, — хотя данные для анализа еще недоступны, похоже, что мы и в первом полугодии 2016 года все еще наблюдаем сокращение производства.
Какова ваша точка зрения по поводу передачи Нацбанку функций центрального депозитария ценных бумаг? Почему НБМ должен этим заниматься?
Мы это приветствуем. Существует ряд проблем, которые затрудняют развитие финансовой системы Молдовы, и среди них следует упомянуть риск злоупотреблений, продолжающий представлять угрозу сохранности и целостности национальной системы регистрации корпоративных ценных бумаг.
МВФ и Всемирный банк рекомендовали создать в Молдове единый Центральный депозитарий ценных бумаг, который, по нашему мнению, должен быть в собственности Нацбанка и должен управляться Нацбанком, — по крайней мере, в первые годы его функционирования.
Такая модель развития должна помочь справиться с рядом серьезных недостатков, связанных с угрозой безопасности и эффективности финансовой инфраструктуры в Молдове, а также способствовать обеспечению безопасности прав инвесторов. Это является основополагающим условием развития рынка капитала и обеспечения общей надежности финансовой системы.
Нацбанк обладает значительным опытом работы на рынке государственных ценных бумаг. НБМ способен обеспечить устойчивость и надежность работы электронной системы, позволяющей снизить потенциальные риски злоупотреблений в процессе регистрации и, соответственно, проведения сделок с корпоративными ценными бумагами. Наличие Центрального депозитария с надежной электронной инфраструктурой будет также способствовать повышению прозрачности в отношении статуса инвесторов.
Сейчас группа технических экспертов МВФ вместе с представителями властей работает над завершением разработки проекта отдельного закона о Центральном депозитарии. Надеюсь, вскоре закон будет принят.
Считаете ли вы, что энергетический рынок Молдовы прозрачен, и что его регулирование ведется эффективно? Покрывают ли существующие тарифы затраты?
Создание четких и прозрачных механизмов установления тарифов крайне важно не только для компаний энергетического сектора, но и для конечного потребителя. Справедливая корректировка тарифов нужна, поскольку установление тарифов на уровне ниже себестоимости не позволяет поддерживать жизнеспособность системы и инвестировать средства в развитие энергетической инфраструктуры. С другой стороны, для клиентов важно, чтобы они получали услуги по разумной цене, чтобы им не приходилось платить за неэффективность компаний энергетического сектора и заниматься так называемым перекрестным субсидированием.
Тарифы на коммунальные услуги в Молдове не корректировались Национальным агентством по регулированию в энергетике на протяжение последних нескольких лет. Хотя рост тарифов на электроэнергию позволил восстановить финансовую жизнеспособность компаний-поставщиков, но в результате задержек с корректировкой тарифов мы теперь наблюдаем образование задолженностей в энергетическом секторе по всей цепочке.
Необходимо в срочном порядке решить проблему с этими задолженностями (так называемыми «финансовыми отклонениями»). В принципе, разумным решением могла бы стать постепенная корректировка тарифов, начиная с признания размера долга и объявления графика последующего увеличения тарифов. На практике, однако, непредсказуемость решений Национального агентства по регулированию в энергетике делает подобный подход менее вероятным.
Свободные экономические зоны (СЭЗ) демонстрируют хорошую динамику развития, однако, не нарушают ли они принципы лояльной конкуренции? И являются ли они примером для подражания для всех предприятий Молдовы?
Влияние СЭЗ на экономический рост в развивающихся странах неоднозначно. Во-первых, СЭЗ преимущественно создаются крупными транснациональными компаниями, целью которых является производство полуфабрикатов — составных элементов более масштабной цепи поставок. В результате, свободные экономические зоны мало влияют на экономику страны. Во-вторых, СЭЗ похожи на анклавы, где экспортеры заинтересованы, в первую очередь, в дешевой рабочей силе, а их влияние на экономику страны ограничено. Кроме того, налоговые, тарифные и нормативно-правовые льготы, которыми пользуются резиденты СЭЗ, создают перекосы в экономике. Открывая СЭЗ, принимающие страны надеются, что появление новых рабочих мест и развитие торговли перевесят все недостатки. На самом же деле многие СЭЗ не оправдывают ожиданий.
Более того, многие развивающиеся страны, сильно полагавшиеся на СЭЗ, не добились успехов в привлечении прямых иностранных инвестиций. Ключевыми факторами, влияющими на привлекательность страны в глазах инвесторов, являются экономическая и политическая стабильность, прозрачность правовой базы, профессиональная подготовка персонала и уровень оплаты труда. В любом случае, для Молдовы правильным выбором было бы сделать страну одинаково привлекательной для всех инвесторов, а не только для потенциальных резидентов свободных экономических зон.
