В Молдове обсуждаются варианты изменения избирательной системы. Правящая Демпартия предлагает проводить выборы по одномандатным округам. Президент Игорь Додон и поддерживающая его Партия социалистов настаивают на смешанной системе, при которой половина депутатов избирается по партийным спискам, а половина — по округам. NM решил изучить опыт стран и регионов, где действует или ранее действовала одномандатная или смешанная система. И выяснил, что почти все по разным причинам хотят отказаться от такой системы, считая ее выгодной партиям власти и олигархам, и подверженной большим коррупционным рискам.
Румыния
В соседней Румынии одномандатная система действовала с 2008 по 2015 годы. В 2015 году страна вернулась к пропорциональной системе голосования, и последние парламентские выборы в декабре 2016 года прошли по партийным спискам.
Главным аргументом, которым руководствовались при отказе от выборов по одномандатным округам, было то, что такая система позволяла избираться в парламент «сомнительным личностям», обладающим большими финансовыми ресурсами и заинтересованным в получении депутатского иммунитета.
По словам румынского политолога Кристиана Тудора Попеску, одномандатная система в Румынии была на руку в первую очередь олигархам. «В личную предвыборную кампанию инвестируются средства от теневой предпринимательской деятельности и, таким образом, эти люди получают места в парламенте. Это происходит ради иммунитета, защиты от правосудия», — сказал Попеску в недавнем интервью Ziarul National.
Поначалу одномандатная избирательная система в Румынии, по его словам, казалась решением на пути формирования нового политического класса: «Она казалась чуть ли не чудесным решением. Но на деле это не подтвердилось, так как ни одна система голосования, какой бы хорошей она ни была, не может заменить, улучшить систему ценностей в любой стране».
Говоря об аргументах сторонников одномандатной и смешанной системы о том, что такая система прекрасно работает в США, Великобритании или во Франции, Попеску отметил, что речь идет о странах с давними демократическими традициями. Там, по его словам, такая система голосования действительно может функционировать намного лучше, чем в Молдове или Румынии.
В государствах с неустойчивой демократией и высоким уровнем коррупции, уверен эксперт, ни от одной выборной системы не стоит ждать чуда, а перемены и «очищение» произойдут лишь тогда, когда заработает независимое правосудие.
Политический аналитик Арманд Гошу в беседе с NM отметил, что попытки румынских политиков подстроить избирательную систему под свои интересы не привели к решению проблем, а только усугубили их. «Избирательная система Румынии в то время была этаким страусо-верблюдом. Она не была ни одномандатной, ни пропорциональной… ни даже смешанной», — отмечает Гошу. Доходило до абсурда: в парламент порой проходили кандидаты, набравшие меньшее число голосов, чем их конкуренты по одномандатному округу.
В итоге, говорит эксперт, ситуация вышла из-под контроля: «Выборы 2012 года охарактеризовались небывалым абсентеизмом (явка — 40%) и ростом числа депутатов (с 470 до 590). Но дело не только в этом. Тот созыв вошел в историю румынского парламентаризма крайне низким качеством депутатского корпуса. Туда попали люди, которые не понимали, зачем нужен парламент, какова его роль, которые не слышали о разделении властей в государстве. Это безвозвратно скомпрометировало идею одномандатного голосования, одномандатных округов… может, и не вполне справедливо. Повторюсь, не совсем верно называть эту систему одномандатной. Проблема в том, что получился монстр, созданный политиками, которые боялись реформы политического класса через демократические выборы».
Украина
Украина за 25 лет независимости успела сменить три системы парламентских выборов. До 1998 года парламент выбирали только по мажоритарным округам. «Это был период беспартийных кандидатов, „красных директоров“, уверенных в своем избрании при любых раскладах, и невероятно „пестрой“ Верховной рады, где в течение одного созыва фракции и группы с десяток раз радикально перекраивались, — говорит в беседе с NM украинский журналист, редактор издания „Европейская правда“ Сергей Сидоренко. — Это сводило на нет роль партий и идеологий, так что решение об избирательной реформе стало вполне естественным».
В 2002 году Украина впервые провела выборы по смешанной системе — партийные и мажоритарные места поделили в пропорции 50/50. «Украинская оппозиция (лидером которой тогда был Ющенко) заняла первое место, но уже после выборов выяснила, что победу надо не только получить, но и удержать. Пройдя в Раду под партийными флагами, депутаты разбежались кто куда. В итоге фракция Ющенко не вошла даже в тройку лидеров по численности и не получила ни одного места в президиуме. А самой многочисленной стала… фракция, образованная мажоритарщиками, все теми же „красными директорами“ из восточных регионов Украины», — отметил Сидоренко.
Тогда, по его словам, в украинский обиход вошли термины «засеять округ» и «купить округ». «Считалось, что приличный политик или бизнесмен, возжелавший попасть в парламент, должен начать кампанию года за 2-3 до выборов. Следовало открыть общественную приемную, договориться с местными газетами и создать видимость любви: раз в месяц дарить компьютер местной школе или пару лавок местной поликлинике; а главное — иногда раздавать пенсионерам продовольственный паек с килограммом гречки или риса — и победа обеспечена. Если, конечно, никто не „засевает“ этот округ гречкой активнее тебя», — вспоминает журналист.
Но самой эффективной оказалось банальная покупка голосов: «Находишь пустой, „незасеянный“ округ, раздаешь избирателям по 200 гривен и продпаек якобы „за агитацию“ — и вуаля, округ твой, можно забыть о нем до следующих выборов. Причем все — совершенно легально».
Став президентом, Ющенко объявил войну мажоритарной системе, и в 2006 Украина впервые провела выборы только по партийным спискам. «Засевание округов ненадолго отошло в прошлое, уступив централизованной покупке мест в избирательных списках… Но после победы президента Януковича в парламенте почему-то решили, что старая практика была лучше и вернулись к смешанной системе. Практика „засевания“ вновь вошла в обиход», — говорит Сидоренко.
И вспоминает курьезный случай: «На выборах 2014 года в одном из округов в Чернигове развернулась настоящая борьба двух скупщиков голосов: один из них, Геннадий Корбан, раздавал по всему городу гречку; другой, Сергей Березенко, выбрал раздачу денег „агитаторам“. За их схваткой с интересом наблюдала вся Украина. Победила наличка: депутатом стал Березенко. К слову, ни один из „засевальщиков“ не имел к Чернигову никакого отношения, но это для избирателя не так важно».
Украинские эксперты говорят, что проблема не в форме избирательной системы, а в том, кто и с какой целью ее продвигает и использует. Это как с ножом — им можно нарезать хлеб, а можно убить человека.
«Сила смешанной избирательной системы в том, что она — компромисс, и может стать таковым и в Молдове, — говорит в беседе с NM директор Центра исследований южно-украинского пограничья, кандидат социологических наук Владимир Коробов. — Группировки деловой и политической элиты могут договориться именно на основе принятия смешанной системы, которая как раз будет компромиссом между стабильностью правительства и парламента и принципом регионального представительства».
Сама по себе идея смешанной системы неплоха, говорит эксперт: «Через мажоритарные округа в парламент могут прийти яркие, сильные личности, получит развитие региональное представительство в парламенте». Но станет ли такой механизм фикцией или будет работать — зависит и от политической воли сторон, и от политической работы партий и органов власти.
«Горький украинский опыт показывает, что у мажоритарной системы (даже при избрании половины парламента по такому принципу) есть большой риск: денежные мешки „покупают“ депутатов от мажоритарных округов по демпинговой цене и формируют фиктивное большинство в парламенте, часто решающее воздействие на „одномандатников“ оказывает сила давления властей и административного ресурса», — отметил Коробов.
«Конечно, мажоритарная система выгодна тем, у кого деньги и реальное влияние, — продолжает эксперт. — И такая система отдаляет нас от европейского политического идеала, от строительства современной партийно-политической системы. Возможности политического выбора для избирателей в одномандатных округах резко снижаются. Но и пропорциональная система содержит риски и ловушки, полна недостатков».
Нужен компромисс, но какой?
ЕС более 10 лет лоббирует переход Украины к новой системе — к выборам по открытым партийным спискам, при которой скупка голосов становится затруднительной. Но вот уже несколько созывов подряд в парламенте почему-то не находится достаточной поддержки этой инициативы.
«Так называемые „открытые списки“ позволяют голосовать не только за партии, но и за конкретных кандидатов (открытые списки с преференциями). Есть предложения, чтобы партийные списки в территориальных округах наполовину формировались региональной организацией партии», — объясняет Коробов.
В общем, у любой системы есть преимущества и риски. Вопрос в том, как ее будут применять на практике, говорит Владимир Коробов: «Закон важен, но главное — практики, политическая культура, не будет ли в этот новый бурдюк налито старое коррупционное вино?»
Грузия
В Грузии сейчас разрабатывается проект поправок в конституцию. Одним из ключевых пунктов реформы станет переход со смешанной на пропорциональную систему выборов в парламент. Этого многие годы добивается грузинская оппозиция.
По действующей Конституции, из 150 депутатов парламента Грузии 77 выбирают по пропорциональной системе (по партийным спискам), а 73 — по мажоритарной системе (от одномандатных округов). На последних парламентских выборах, прошедших в 2016 году, правящая партия «Грузинская мечта» получила конституционное большинство.
То, что действующая система благоприятствует правящей партии и невыгодна оппозиции, недавно признали и сами власти. «Нынешняя избирательная система дает определенное преимущество победившей партии и ослабляет оппозицию. Это своеобразность системы», — говорит спикер парламента Ираклий Кобахидзе.
Кобахидзе также возглавляет Государственную конституционную комиссию, занимающуюся реформой конституции. «Наша идея предложить такую систему, в которой укрепляется роль оппозиции и главным инструментом становится переход на пропорциональную систему выборов», — отметил грузинский спикер.
Проект поправок в конституцию уже утвержден Государственной конституционной комиссией. Теперь его планируется направить в Венецианскую комиссию и вынести на общественное обсуждение. Окончательный вариант документа будет представлен на утверждение парламенту Грузии.
Разногласия между оппозицией и властями, впрочем, сохраняются. В основном они касаются других положений конституционной реформы. Однако и в новой системе парламентских выборов оппозиционеры требуют пересмотреть предложенный способ распределения мандатов депутатов парламента, согласно которому все нераспределенные мандаты по-прежнему получит партия, занявшая первое место на выборах.
Кроме того, власти не называют дату вступления в силу изменений системы парламентских выборов и призывают не торопиться. Оппозиция требует провести голосование по новой системе уже на ближайших парламентских выборах в 2020 году.
По словам менеджера проектов в сфере избирательного права Transparency International Georgia Левана Натрошвили, главной проблемой, из-за которой оппозиция и эксперты настаивают на отказе от действующей смешанной системы, стал диспропорциональный пересчет в мандаты голосов, полученных на выборах.
«Например, на последних выборах, прошедших в 2016 году, правящая партия получила около 49% голосов, однако получила около 75% мест в парламенте. Это произошло за счет нераспределенных мандатов, которые достались правящей партии», — рассказал NM Натрошвили.
Требование отказаться от выборов по одномандатным округам и перейти к чисто пропорциональной системе стало консенсусным для оппозиции и экспертного сообщества. А впоследствии было подхвачено и правящей партией, отмечает эксперт.
Второй причиной, по которой было решено изменить систему, было то, что выборы по одномандатным округам помогают попасть в парламент всевозможным финансовым магнатам и богатым людям в регионах. «На выборах по округам меньше конкурентных возможностей для оппозиции по сравнению с правящей партией и кандидатами со значительным финансовым ресурсом, которые использовали этот фактор для привлечения большего числа голосов», — говорит Натрошвили.
«Можно сказать, что пропорциональная система выборов по партийным спискам все же потенциально содержит меньше коррупционного риска», — резюмировал грузинский эксперт.
Молдова
Хотя все выборы в парламент в независимой Молдове проходили по пропорциональной системе (по округам избирался состав Верховного совета МССР в 1990 году), примеры функционирования одномандатной выборной системы можно найти и в республике. По одномандатным округам избирают депутатов в Гагаузии и Приднестровье.
В Гагаузии хрестоматийным стал пример выборов в Народное собрание (НСГ) в 2012 году. Тогда ни один кандидат, выдвинутый Демпартией, не прошел в региональный парламент, но по итогам поствыборных консультаций в НСГ была сформирована мажоритарная фракция демократов.
По итогам выборов в НСГ в 2016 году фракции сформированы не были. Но так вышло, что председателем гагаузского парламента был избран Владимир Кысса ― единственный представитель Демпартии, выбранный в Народное собрание. За него проголосовало большинство избранных депутатов, в том числе Руслан Гарбалы, избранный от Партии социалистов. Позже Гарбалы назначили главой Chisinau-Gaz — дочернего предприятия Moldovagaz, возглавляемого демократом Василе Ботнарем.
В Верховном совете Приднестровья, который избирается по одномандатным округам, на протяжении нескольких созывов большинство формируется вокруг партии «Обновление». К ее выдвиженцам уже после выборов присоединяется «сторонники», избиравшиеся как независимые кандидаты.
Партию «Обновление» поддерживает и финансирует крупнейший в регионе торгово-промышленный холдинг «Шериф». В ходе предвыборных кампаний кандидатов от «Обновления» не раз обвиняли в косвенном подкупе избирателей с помощью продуктовых наборов или ремонтных работ на территории округа, по которому баллотируется кандидат.
По словам бывшего постпреда Молдовы в Совете Европы Алексея Тулбуре, в странах со слабыми демократическими традициями в одномандатных округах всегда побеждают или кандидаты от власти, или обладающие самым значительным финансовым ресурсом. «Это подтверждают результаты голосования в Украине, России, Румынии и других странах, в которых действует одномандатная или смешанная система голосования», — отмечает Тулбуре.
Избрание депутатов по одномандатным округам, по его словам, не уменьшает, а увеличивает коррупцию и облегчает подкуп кандидатов в депутаты и депутатов. В новой ситуации, считает Тулбуре, легче «обработать» отдельных кандидатов, которые «быстро сдадутся под натиском угроз или денег». «Мы все видели, как это происходит на примере выборов в Народное собрание Гагаузии», — отметил эксперт.
