Новый башкан Гагаузии Ирина Влах сформировала команду, которой предстоит много работы для решения вопросов, накопившихся за 20 лет существования автономии. Наиболее остро стоит проблема статуса региона.
О том, что особый правовой статус Гагаузии не функционирует в полной мере, говорят давно. Но национальные власти и международные партнеры Молдовы по развитию всерьез обратили внимание на эту проблему только после прошлогоднего гагаузского референдума. Я считал и считаю, что плебисцит, состоявшийся 2 февраля 2014 года, был проведен незаконно, поскольку вынесенные на него вопросы внешнеполитического вектора не относятся к компетенции автономии. Но я также вынужден признать, что референдум привлек внимание к Гагаузии и к проблеме ее особого правового статуса. С учетом ситуации на Украине, это не самый плохой способ привлечения внимания.
От национальных политиков можно часто услышать такие фразы: «Что не хватает этим гагаузам? У них есть автономия, башкан, правительство, парламент». Или так: «Им дали автономию для развития своего языка и культуры, а они используют ее непонятно для чего». Между тем суть автономии не в символичном установлении и функционировании институтов власти региона, а в особых или эксклюзивных компетенциях, которыми обладает автономия. Тот факт, что у автономии есть свой глава (башкан), правительство (Исполнительный комитет) и законодательный орган (Народное собрание), указывает на то, что Гагаузия — это прежде всего территориальная, а следовательно, политическая автономия, которая является инструментом решения различных вопросов в интересах ее населения, в том числе вопросов развития языка и культуры. И если язык и культура народа, населяющего территорию автономии, не развивается, это свидетельствует о том, что автономия не совсем функционирует, и здесь либо автономия не справляется, либо ей не дают возможности решать свои проблемы.
Часть 2 статьи 1 закона № 344 «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)», принятого парламентом Молдовы 24 декабря 1994 года и являющегося основой создания и функционирования Гагаузской автономии, четко гласит: «Гагаузия в пределах своей компетенции самостоятельно решает вопросы политического, экономического и культурного развития в интересах всего населения». Ключевой фразой в этом предложении является словосочетание «…в пределах своей компетенции самостоятельно…».
Предоставление Гагаузии права самостоятельно решать определенные вопросы фактически означает передачу автономии части суверенитета, что неизбежно в случае с территориальными автономиями. При этом оговорка о том, что Гагаузия может решать вопросы политического, экономического и культурного характера в пределах своей компетенции, свидетельствует о том, что это лишь часть суверенитета, который имеет свои границы, и должно быть четко определено, где суверенитет/компетенции Гагаузии начинаются, а где заканчиваются.
Но здесь мы сталкиваемся с проблемой, поскольку единственная статья в законе № 344, в которой говорится, в каких областях Гагаузия может решать что-либо самостоятельно,— это ст. 12, в которой, в частности, записано:
Народное собрание Гагаузии (НСГ) принимает местные законы в области
— науки, культуры, образования;
— жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства;
— здравоохранения, физической культуры и спорта;
— местной бюджетно-финансовой и налоговой деятельности;
— экономики и экологии;
— трудовых отношений и социального обеспечения.
Как видно из этой статьи, закон не совсем ясно указывает, где компетенции Гагаузии начинаются, а где заканчиваются, а также может ли Гагаузия решать все, что связано, например, с образованием? В связи с этим следует вспомнить 2011 год, когда более сорока выпускников лицеев Гагаузии не смогли сдать экзамен на степень бакалавра по румынскому языку. Тогда НСГ и Исполком решили помочь этим ребятам и, воспользовавшись ст. 12 закона № 344, утвердили и выдали им дипломы бакалавра гагаузского образца.
С точки зрения ст. 12 закона № 344 НСГ и Исполком действовали в рамках закона, так как в нем сказано, что НСГ принимает местные законы в области образования, а такая общая формулировка дает основание полагать, что НСГ может принимать местные законы во всех сферах образования. С другой стороны, мы понимаем, что Гагаузия не может выдавать дипломы об образовании собственного образца, поскольку у автономии, во-первых, нет своей системы образования, а во-вторых, нет собственной системы тестирования знаний. Поэтому очень важно определить не только области, в которых Гагаузия может решать что-либо самостоятельно, но также область ее особых компетенций — где эти компетенции начинаются, а где заканчиваются.
Говоря о самостоятельном решении Гагаузией вопросов, которые она может решать согласно закону № 344, необходимо понимать, как автономия может их решать. Закон наделяет Гагаузию регулирующими компетенциями, которые реализуются НСГ через принятие местных законов (ст. 12 закона № 344).
Здесь важно отметить, что речь идет не о нормативных актах органов местного публичного управления второго уровня, коими в Республике Молдова являются районы, муниципии и автономно-территориальные единицы с особым правовым статусом (Гагаузия), принимаемых во исполнение национальных законов, а именно о законах. Определив области особого ведения для Гагаузии и передав ей право самостоятельно регулировать эти области, Кишинев фактически должен отказаться от их регулирования на территории Гагаузии. С одной лишь оговоркой — освоение автономией своих компетенций должно происходить по четко прописанным правилам и критериям, кроме того, Кишинев должен сохранять за собой право контроля за тем, как автономия реализует компетенции. Механизм контроля также должен быть четко прописан, чтобы контроль не превратился в инструмент ущемления прав автономии. В вопросах контроля очень важную роль играет судебная система, доверие к которой должно быть с обеих сторон, особенно со стороны автономии, для которой суд — единственное место, где она может защитить свои права, поскольку автономия не может продвигать свои интересы силовым методом, так как не обладает своими силовыми структурами. Но чтобы к суду, как к арбитру в разрешении споров между центром и автономией, было доверие, он должен быть независимым и беспристрастным.
Реализация Гагаузией регулирующих компетенций играет очень важную роль в вопросе функционирования автономии, иными словами, это и есть суть самой автономии. Без регулирующих компетенций Гагаузия ничем не отличается от муниципиев или районов.
В настоящий момент реализация Гагаузией своих регулирующих компетенций практически невозможна в силу существующей правовой системы Республики Молдова. Дело в том, что закон № 344 — это единственный закон, который признает за Гагаузией право что-либо регулировать путем принятия местных законов НСГ. Понятие «местный закон» мы не находим ни в одном другом законодательном акте Молдовы, кроме закона № 344. В частности, мы не находим этого понятия в законе РМ № 780 о законодательных актах и в законе № 317 о нормативных актах правительства и других органов центрального и местного публичного управления. Согласно закону № 317, нормативные акты органов власти автономно-территориальных образований с особым правовым статусом, коими являются НСГ и ИКГ, принимаются во исполнение законов, издаваемых парламентом РМ, и не должны им противоречить.
Закон № 780 прописывает, что в случае возникновения между двумя законодательными актами, имеющими равную юридическую силу, противоречия норм, содержащих различные решения по одному и тому же объекту регулирования, применяются положения последнего по времени принятия акта. Законы № 344, № 780 и № 317 являются органическими законами, а соответственно, равными по юридической силе. И поскольку законы № 780 и № 317 были приняты позже по дате, то их положения превалируют над положениями закона № 344 в этом вопросе.
Следует отметить, что подавляющее большинство законов, по которым живет сегодня Республика Молдова, были приняты после 23 декабря 1994 года (дата принятия закона № 344) без учета компетенций Гагаузии, что блокирует реализацию ряда полномочий автономии, прописанных в законе № 344.
Сегодня в Гагаузии принято возлагать на Кишинев всю вину за то, что закон № 344 не работает. Но, как известно, «спасение утопающих — дело рук самих утопающих» и в вопросе продвижения и освоения правового статуса многое зависит от самой Гагаузии. С моей точки зрения, Гагаузия должна прилагать больше усилий для отстаивания и реализации своих прав и компетенций.
В связи с этим уместно было бы привести пример провинции Южный Тироль в Италии, опыт которой, с моей точки зрения, был бы полезен Гагаузии. Италия была централизованным унитарным государством до конституционной реформы 2001 года, после которой стала децентрализованным сложным унитарным государством с 20 регионами, пять из которых обладают особым правовым статусом: Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Валле-д’Аоста и Фриули-Венеция-Джулия. Несмотря на то что все пять регионов обладают особым статусом, статус этот разнится. Наиболее широкой автономией обладает регион Трентино-Альто-Адидже, частью которого является провинция Южный Тироль, которая также обладает очень широкой автономией. Широта автономии этих регионов и провинций зависит в основном от их способности договариваться с центром и продвигать свои интересы, а также от способности осваивать различные компетенции. Провинция Южный Тироль обладает широкой автономией в значительной степени благодаря свой способности продвигать свои интересы и осваивать имеющиеся компетенции.
В процессе продвижения интересов автономии и укрепления ее статуса башкан Гагаузии играет важную роль. Глава Гагаузии не обладает правом законодательной инициативы в парламенте или правом обращаться в Конституционный суд РМ, в случае если интересы Гагаузии ущемляются. Этими полномочиями обладает НСГ, но как главная политическая фигура и высшее должностное лицо Гагаузии башкан может консолидировать вокруг себя все усилия в автономии для решения этой задачи. Все органы власти должны работать в этом направлении консолидированно. Несогласованные действия НСГ и башкана на этом направлении будут только распылять скромные ресурсы.
Безусловно, это не единственная проблема, решением которой придется заняться новому главе Гагаузии. Но это, можно сказать, стратегическая задача.
Глава Гагаузии, как председатель Исполкома, самостоятельных решений практически не принимает. Основные решения башкан принимает в рамках Исполкома, который обычно формируется из членов команды избранного руководителя автономии и работает с ним на протяжении всего мандата. Исходя из этого, Исполком играет важную роль в продвижении статуса Гагаузии.
От подготовки и профессиональных качеств членов Исполкома во многом зависит успех усилий на этом направлении. И здесь важно, чтобы башкан и члены ее команды понимали, в чем состоит проблема, и имели четкое видение по поводу того, как ее решить.
Удастся ли новому башкану и ее команде решить или хотя бы сдвинуть с места проблемы, связанные с функционированием статуса Гагаузии, сказать сложно. Мы пока не знаем, как члены команды Ирины Влах и она сама смотрят на описанную проблему, а в ее предвыборной программе об этом мало что сказано.
Автор — юрист, глава неправительственной организации «Пилигрим-демо», специализирующейся на мониторинге избирательных кампаний в регионе
