Поправки к закону «О прокуратуре» стали первым проектом, который новый министр юстиции Сергей Литвиненко зарегистрировал в парламенте. Если законопроект примут, генпрокурора можно будет увольнять за дисциплинарные нарушения. А открывать дисциплинарное дело можно будет по требованию президента. NM разбирался, зачем нужны эти поправки, угрожают ли они независимости прокуратуры, и какова вероятность того, что благодаря этим нововведениям Александра Стояногло отправят в отставку.
Что за поправки
Глава минюста Литвиненко 10 августа представил проект поправок к закону «О прокуратуре». Проект предусматривает два новых законодательных механизма: один позволит оценивать деятельность генерального прокурора, второй — привлекать его к ответственности за дисциплинарные нарушения. В обоих случаях генпрокурора могут увольнять.
Как будут оценивать генпрокурора
Оценивать «достижения» генпрокурора будет спецкомиссия, созданная Высшим советом прокуроров. Такую комиссию могут создать по требованию президента или трех членов Совета прокуроров. Комиссию должны создать в течение 10 дней с момента обращения. В нее войдут пять человек, которых предложат президент, минюст, Высший совет прокуроров, Высший совет магистратуры и генеральный прокурор. У членов комиссии должно быть не менее десяти лет опыта работы. Но в комиссию нельзя будет включать прокуроров и чиновников.
Комиссия сможет допрашивать любого прокурора и сотрудника прокуратуры, требовать «с любого человека письменные объяснения». Также комиссия сможет привлекать к работе независимых экспертов и провести «аудит, в том числе и менеджмента учреждения». Как подчеркивается в законопроекте, «допрос генерального прокурора обязателен». Кроме того, проект предусматривает систему оценок генпрокурора от «очень хорошо» до «провала». В случае «провала» Высший совет прокуроров должен уволить генерального прокурора.
Как будут начинать дисциплинарное производство
Похожий механизм предлагается и для дисциплинарного производства. Его тоже могут начать по требованию президента или трех членов Высшего совета прокуроров. Но на этот раз в специальную комиссию войдут сразу два члена Высшего совета прокуроров и один представитель гражданского общества, которого предложит президент. После дисциплинарной проверки генпрокурору могут вынести предупреждение, выговор или уволить. У спецкомиссии при этом будет возможность отклонить требование о привлечении генпрокурора к дисциплинарной ответственности. Это решение можно будет в течение 10 дней обжаловать в Высшем совете прокуроров.
Что еще есть в проекте
Генпрокурора смогут отстранять от работы, если против него заведут уголовное дело. На время его отстранения от должности Высший совет прокуроров сможет назначать и.о. генпрокурора. Одобрить это назначение должен будет президент.
Законопроект также предусматривает, что состав Высшего совета прокуроров сократят до прежних 12 членов (сейчас 15). Кроме того, из состава совета исключат генпрокурора, который сейчас входит в него по праву должности. Согласно законопроекту, в совет, кроме прокуроров и представителей гражданского общества, по праву должности войдут: министр юстиции, омбудсмен и глава Высшего совета магистратуры.
Что говорят в минюсте, Генпрокуратуре и Совете прокуроров
Представляя законопроект, Литвиненко отметил, что нововведения должны «внести равновесие между правами и обязанностями генпрокурора, чтобы он принимал более взвешенные и правильные решения». «Сейчас его практически невозможно наказать. Генпрокурор чувствует себя в безопасности, даже если действует против общественного интереса, возможно, в интересах какой-то группировки, потому что сейчас он ничем не рискует […] Он может семь лет ничего не делать или продвигать интересы определенных групп и не нести за это никакой ответственности», — сказал Литвиненко.
В Генпрокуратуре инициативу нового главы минюста прокомментировали лаконично: «Уровень понимания нынешней властью принципов верховенства закона неожиданно низок. Мы не видим смысла еще что-то комментировать. Ответ прокуратуры на любые посягательства на ее институциональную и процедурную независимость пропорционален тяжести таких атак».
А в Высшем совете прокуроров в этой связи отметили, что «институт прокуратуры в последнее время подвергается необоснованным нападкам, которые, по сути, являются манипуляцией». И подчеркнули, что «это угрожает правовому порядку в стране, который четко устанавливает принцип разделения властей и их взаимодействия».
Что говорят эксперты
Директор Центра правовых ресурсов Влад Грибинча, который в 2016 году возглавлял рабочую группу реформы прокуратуры, отметил в беседе с NM, что поправки находятся в рамках конституционного поля и «не противоречат концептуально реформе прокуратуры 2016 года». Он пояснил, что в любом случае «окончательное решение об увольнении генпрокурора принимает Высший совет прокуроров». Однако Грибинча сомневается, что у этих поправок будут «реальные последствия».
«Я не представляю, как Высший совет прокуроров установит, что генпрокурор совершил дисциплинарные нарушения. Одно дело, когда речь идет об уголовном деле, другое — когда речь идет о дисциплинарных нарушениях. Но гипотетически появляется возможность [уволить его] в рамках конституционного поля. Без этих поправок любое решение можно было бы обжаловать в Конституционном суде», — сказал Грибинча.
В то же время он подчеркнул, что благодаря поправкам у президента появится возможность требовать, чтобы Высший совет прокуроров начал дисциплинарное производство против генпрокурора. «В остальном у исполнительной власти нет «кнопки», чтобы его уволить. Они могут только обратиться в Высший совет прокуроров, а дальше будет решать совет», — отметил эксперт.
При этом он подчеркнул, что ситуативное изменение законов — «это ненормальная практика». «Политики всегда так себя ведут. Это безответственно», — считает Грибинча. По его мнению, эти инициативы правящей партии связаны с их предвыборным обещанием бороться с коррупцией. «У прокуратуры низкий КПД в борьбе с коррупцией. Если все останется, как есть, они [правящая партия] потеряют политические очки», — считает эксперт.
Адвокат Дмитрий Слюсаренко, комментируя в Facebook инициативу минюста, отметил, что «сделанные наспех законопроекты могут быть не самым лучшим решением». По его словам, чтобы в прокуратуре произошли изменения, необходим «обширный рабочий процесс», к которому привлекут, в том числе, представителей гражданского
общества.
«Я глубоко убежден, что простая смена генпрокурора Молдовы не решит проблему прокуратуры, которая, по моему мнению, является самой серьезной в системе юстиции. Когда прокуратуру лепят, как из пластилина, ни к чему хорошему это не приводит, а только усиливает ее зависимость от политических сил, которые приходят к власти. Это очень плохо. У нас не потому слабая прокуратура, что прокуроры глупые, а потому что у нее никогда не было своего характера, ее всегда моделируют в зависимости от цвета правящей партии», — подчеркнул Дмитрий Слюсаренко.
При этом он считает, что Стояногло не может оставаться в должности из-за подозрений в его связях с Игорем Додоном и Вячеславом Платоном. Как отметил Слюсаренко, «генпрокурор не может быть ничьим другом»
«Прокуратуре будет плохо, независимо от того, какую опцию выберут […] Единственное решение — не просто заменить генпрокурора, а перезапустить все учреждение», — считает Слюсаренко.
Бывший судья ЕСПЧ и экс-прокурор Станислав Павловский считает, что преждевременно обсуждать поправки к закону «О прокуратуре». Он отметил, что их еще не одобрил парламент. Кроме того, по его словам, проекту еще должен дать оценку Конституционный суд (КС). «Прежде чем выскажется КС, это — гадание на кофейной гуще. Уверен, что им хватит ума найти законные решения», — отметил Павловский. Тем не менее он считает, что поправки разработали на фоне того, что общество недовольно работой прокуратуры. По его мнению, от генпрокурора ждали двух главных результатов: возвращения украденного миллиарда и тюремных сроков для виновников кражи. Комментируя то, как отразятся поправки на независимости прокуратуры, эксперт отметил, что необходимо отличать «прокуратуру как учреждение и генпрокурора как частное лицо». Павловский подчеркнул, что поправки касаются только генпрокурора, а не более 600 прокуроров, работающих в Молдове. «Это уникальная ситуация. Конечно, и генпрокурор, и другие прокуроры могут быть недовольны этими поправками. У них есть и определенные риски. Но у прокуроров и судей было два года, чтобы изменить положение дел в системе. Было понятно, что, если они не сделают этого сами, то это сделает власть, но уже с применением более болезненных методов», — сказал Павловский. Также он отметил, что, несмотря на то, что у президента появились рычаги, чтобы обращаться с жалобами на генерального прокурора, Высший совет прокуроров в любом случае останется «гарантией его независимости».
***
В 2019 году партия «Действие и солидарность» (PAS), членом которой является Сергей Литвиненко, уже вносила поправки в закон «О прокуратуре». Тогда они касались расширения состава Высшего совета прокуроров с 12 до 15 человек и изменения процедуры избрания генпрокурора. В частности, согласно принятым тогда поправкам, кандидатов на пост генпрокурора должна была отбирать спецкомиссия минюста, а затем Высший совет прокуроров выбирал одного кандидата из этого списка и предлагал его на утверждение президенту. Поправки предусматривали и процедуру отставки генпрокурора. Инициировать проверку его деятельности мог или президент, или министр юстиции. Проверку должна была проводить спецкомиссия минюста. Свое заключение комиссия должна была представить Высшему совету прокуроров. При этом в законе оговаривалось, что совет может только один раз отклонить предложение комиссии.
Действующего генпрокурора Александра Стояногло назначили в соответствии с предложенной PAS процедурой. В мае 2020 года Конституционный суд признал эту процедуру неконституционной. Проблема, по мнению КС, заключалась в том, что первичный отбор кандидатов в генпрокуроры проводила комиссия минюста. При этом в решении КС подчеркивалось, что оно не касается действующего генпрокурора Стояногло, но относится к тем, кого назначат после него. Кроме того, КС тогда признал неконституционной процедуру отставки генпрокурора.
В июле 2020 года парламент вновь внес поправки в закон «О прокуратуре» с учетом заключения КС.
