Венецианская комиссия (ВК) назвала «весьма необычным для Европы» принятый в Молдове механизм оценки работы генпрокурора. В ВК увидели в этом механизме много недостатков и призвали его «основательно пересмотреть». NM рассказывает, что не понравилось ВК, при чем тут «заднее число», что думает комиссия об уголовном деле Александра Стояногло, и как на критику отреагировал министр юстиции.
Венецианская комиссия опубликовала 13 декабря заключение на поправки к закону «О прокуратуре», которые в августе 2021 года разработала и приняла правящая партия «Действие и солидарность» (PAS). Благодаря этим поправкам власти законодательно закрепили возможность уволить генпрокурора, переформатировали состав Высшего совета прокуроров, а также узаконили процедуру отстранения генпрокурора, если против него открыто уголовное дело.
ВК отметила, что такие серьезные поправки в законодательство требуют больше прозрачности. Комиссия напомнила, что поправки приняли в первом чтении без консультаций с гражданским обществом. При этом Конституционный суд посчитал, что власти соблюли минимальные процедурные требования (публичные обсуждения состоялись перед вторым чтением законопроекта), но подчеркнул, «что предпочтительнее был бы более обдуманный и прозрачный процесс». Также ВК отметила, что механизм оценки генпрокурора является «весьма необычным для Европы». Эксперты ВК напомнили, что во время обсуждения поправок молдавские власти отметили, что «вдохновились» опытом отставки генпрокурора в Румынии. «Румынскую реформу прокуратуры раскритиковал Европейский суд по правам человека (дело Кёвеши против Румынии) и сама Венецианская комиссия», —подчеркнули эксперты ВК.
Вопросы к процедуре оценки работы генпрокурора
Эксперты Венецианской комиссии подчеркнули, что в законе ничего не говорится ни о критериях оценки работы генпрокурора, ни о сферах его деятельности, которые будут оценивать. Также эксперты отметили, что инициированная властями «оценка достижений генпрокурора» мало отличается от дисциплинарной проверки (оба механизма ввели в закон «О прокуратуре» в августе).
Но больше всего эксперты ВК раскритиковали тот факт, что процедура оценки работы Стояногло уже началась, при этом критерии оценки утвердили «задним числом». В ВК пояснили, что критерии должны были определить заранее, «чтобы госслужащий понимал, что он делает что-то несовместимое с его должностью». «Установленные показатели эффективности могут распространяться только на будущее время [на работу после утверждения этих показателей]», — отметили эксперты.
В связи с этим в ВК считают, что Стояногло можно проверить только на «неподкупность и профессионализм». Эксперты пояснили, что соблюдение этих норм было понятно, когда Стояногло вступал в должность. Эксперты подчеркнули, что «недопустимо увольнять генпрокурора» за те нарушения, которые в будущем сочтут «ненадлежащим поведением».
Эксперты ВК также посоветовали включить в комиссию, которая оценивает работу Стояногло, прокуроров. В ВК считают, что комиссия не противоречит конституционной роли Высшего совета прокуроров (ВСП) и может восприниматься как дополнительная структура. К тому же у ВСП, согласно закону, есть возможность не утвердить отчет комиссии. Вместе с тем, как подчеркнули в ВК, «трудно понять, как ВСП может дать отличную от комиссии оценку работе генпрокурора, если совет не провел эту оценку сам».
Также эксперты увидели «риски» в том, что инициировать процедуру оценки генпрокурора может и президент, и трое членов ВСП. В ВК при этом напомнили, что президент не только инициирует процедуру оценки, но и делегирует своего представителя в комиссию, а затем одобряет решение ВСП по результатам оценки. ВК при этом согласилась, что ситуацию «уравновешивает» возможность Стояногло оспорить в суде заключение ВСП, прежде чем его рассмотрит президент.
Удивил экспертов ВК тот факт, что генпрокурор и его подчиненные обязаны сообщать членам комиссии «любые данные и информацию». Они считают, что в закон необходимо внести поправки, которые позволят генпрокурору «не раскрывать информацию, если это может поставить под угрозу расследование, которое идет».
«В механизме оценки слишком много недостатков, чтобы соответствовать конституционному положению об объективной оценке, основанной на прозрачной процедуре», — подчеркнули эксперты.
Они призвали власти Молдовы «основательно пересмотреть» этот механизм. Как альтернативу, ВК предложила «усилить механизм» оценки отчета генпрокурора, который он ежегодно представляет парламенту. Также ВК предложила указать в законе четкие критерии оценки работы генпрокурора.
Вопросы к отстранению генпрокурора и его заместителей
Венецианская комиссия раскритиковала внесенную в закон норму, согласно которой генпрокурора и его заместителей автоматически отстраняют от работы, если против генпрокурора завели уголовное дело. Такую меру эксперты ВК назвали «недопустимой». В ВК считают, что решать вопрос об отстранении генпрокурора в такой ситуации должен Высший совет прокуроров. При этом, по мнению экспертов, если есть подозрения в совершении серьезных преступлений, отстранение обязательно, чтобы генпрокурор не мог повлиять на ход следствия. В этом случае ВСП должен гарантировать, что обвинения в адрес генпрокурора «не являются надуманными или слишком слабыми».
Кроме того, эксперты ВК считают, что нет необходимости отстранять заместителей генпрокурора, если против него завели уголовное дело.
«Такая кардинальная мера может повлиять на эффективность работы прокуратуры, которая фактически остается обезглавленной», — подчеркнули эксперты.
Они предложили оставить в должности заместителей генпрокурора, но запретить им вмешиваться в расследование уголовного дела против генпрокурора.
В ВК, кроме того, считают «опасным» назначение исполняющего обязанности генпрокурора на 12 месяцев с возможностью продления этого срока. «То, что и.о. генпрокурора должен добиваться повторного назначения через регулярные интервалы времени очень опасно для независимости прокуратуры», — полагают эксперты ВК. Чтобы избежать этого, они предложили назначать временно исполняющим обязанности генпрокурора одного из заместителей отстраненного генпрокурора.
Вопросы к составу Высшего совета прокуроров
Вопросы у Венецианской комиссии также вызвало переформатирование ВСП. Эксперты ВК подчеркнули, что за последние несколько лет состав Высшего совета прокуроров менялся дважды.
«Такие частые перемены могут создать впечатление, что парламентское большинство пытается изменить баланс сил в ВСП, как ему выгодно», — отметили эксперты ВК.
При этом экспертов не смущает, что из 12 членов ВСП прокуроров всего пять. По мнению ВК, прокуроры должны занимать «значительное место» в совете, но их не обязательно должно быть большинство. В то же время эксперты предложили вернуть в состав Высшего совета прокуроров генпрокурора. В ВК полагают, что «у отстранения генпрокурора от принятия важных управленческих решений есть минусы».
Также эксперты предложили выбирать на общем собрании прокуроров одного прокурора из Гагаузии в состав ВСП, чтобы уравновесить исключение прокурора Гагаузии из состава совета. Количество членов ВСП эксперты предложили закрепить в Конституции. При этом они рекомендовали рассчитать состав ВСП так, чтобы «был баланс между разными группами», и генпрокурор не мог навязывать совету свое мнение
У экспертов ВК при этом возникли вопросы к членству в совете министра юстиции. В ВК отметили, что группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) рекомендовала исключить министра юстиции из состава ВСП. Эксперты ВК считают, что министра можно оставить в совете, но при этом ограничить его голосование по некоторым вопросам.
«Нельзя отрицать, что присутствие министра усиливает влияние исполнительной власти в Совете прокуроров», — подчеркнули в заключении ВК.
Включение в состав ВСП народного адвоката эксперты назвали «необычным». Они напомнили, что народный адвокат Михаил Которобай отказывался принимать участие в заседаниях Высшего совета прокуроров. Однако ВК решила, что что народный адвокат, «как политически нейтральная фигура, может помочь избежать тупиковых ситуаций» в совете.
Также эксперты предложили отказаться от нормы, согласно которой мандат члена ВСП автоматически прекращается при достижении им 65-летнего возраста. В ВК считают, что прекращать мандат члена ВСП можно «только по очень серьезным причинам».
Вопросы к уголовному делу Стояногло
Эксперты ВК указали, что и сторонники поправок, и их противники отметили, что весь процесс «был тесно связан с фигурой генпрокурора Стояногло». «Это доказывают и последующие события: отстранение господина Стояногло от должности генпрокурора, открытие уголовного дела, последовавший за этим арест и начало процедуры оценки», —говорится в заключении ВК.
Эксперты отметили, что «не могут» высказаться о сути обвинений против Стояногло, законности его отстранения от должности и нахождения под стражей. При этом в ВК подчеркнули, что Стояногло «имеет право на честный судебный процесс». Эксперты добавили, что в европейских странах генпрокурора судят специальные судебные инстанции, например, Высшая судебная палата. «По-видимому, в Республике Молдова дела обстоят иначе, что может повлиять на уверенность общества в независимости и справедливости возбужденного против генпрокурора уголовного дела», —считают эксперты ВК.
Что сказал глава минюста
Министр юстиции Сергей Литвиненко сообщил в Facebook, что «внимательно рассмотрит» все рекомендации Венецианской комиссии. При этом он отметил, что Молдову нельзя сравнивать с другими странами, так как государственные институты в Молдове «были захвачены олигархическим группами и использованы в частных интересах».
Литвиненко пообещал «предпринять все меры», чтобы привести молдавские законы «в соответствие с рекомендациями» Венецианской комиссии.
«Одновременно с этим мы продолжим реформу юстиции, в которой срочно нуждаются граждане и государство», — написал министр.
***
Поправки, внесенные правящим большинством в закон «О прокуратуре» предусматривают два механизма отставки генпрокурора. Один предполагает оценку его работы, которую можно начать по инициативе президента или трех членов Высшего совета прокуроров. Второй механизм предполагает открытие дисциплинарного производства против генпрокурора, инициированное, как и в первом случае, президентом или тремя членами совета прокуроров. Кроме того, согласно законопроекту, состав Высшего совета прокуроров сократили с 15 до 12 человек, исключив из него генпрокурора, главу Союза адвокатов и прокурора Гагаузии, которые входили в совет по праву должности.
В начале ноября президент Майя Санду инициировала процедуру оценки работы генпрокурора. 23 ноября ВСП создал спецкомиссию из пяти человек, которая уже провела несколько заседаний. Председателем комиссии выбрали экс-судью Апелляционной палаты Кишинева Лидию Булгак, а секретарем — адвоката Анжелу Попил. Кроме них, в комиссию вошли Драго Кос (представляет президента Майю Санду) и адвокат Ион Матушенко (представляет Александра Стояногло).
Пятого члена комиссии исключили из нее 2 декабря. Речь идет о прокуроре из Румынии Марьяне Александру, которую делегировал в комиссию Высший совет прокуроров. После этого генпрокурор Румынии Габриела Скутя попросила исключить румынского прокурора из комиссии, так как работающий в Румынии прокурор не может участвовать в работе такой комиссии за рубежом. Нового члена комиссии до сих пор не назначили.
