Центральные власти рапортуют об успехах административно-территориальной реформы, а местные власти говорят об обратном. Почему они говорят о незаконности сроков добровольного объединения, давлении на мэрии и неизбежной деградации маленьких сел? Что не так с реформой и какие вопросы она не решает? Об этом NM поговорил с исполнительным директором Конгресса местных властей Молдовы (CALM) Виорелом Фурдуем в новом выпуске подкаста «Есть вопросы» с Николаем Пахольницким.
«Этот срок абсолютно незаконен»
Ранее в CALM заявили, что установленный правительством дедлайн (31 июля) для добровольного объединения мэрий — это давление центральных властей на местные администрации, чтобы принудить их завершить объединение к определенной дате. Можете объяснить, в чем давление?
Давление — это лишь одно из следствий установления этой даты. Проблема гораздо серьезнее. Прежде всего возникает вопрос, откуда вообще взялся этот срок — 31 июля? Этот срок абсолютно незаконен и находится вне правового поля. Он не предусмотрен ни одним нормативным актом: ни законом, ни постановлением правительства, ни даже каким-либо внутренним приказом, который мог бы служить юридическим основанием.
Поэтому возникает законный вопрос: на каком основании официальные лица поставили перед государственным аппаратом задачу завершить процедуру добровольного объединения мэрий до 31 июля? Сейчас этот аппарат оказывает интенсивное давление на местные власти, требуя закончить процесс в крайне сжатые сроки. С нашей точки зрения, здесь есть признаки определенных правонарушений — административных, уголовных или иных.
Планируете ли вы обжаловать это в суде?
Мы не можем этого сделать, поскольку не обладаем таким правом. Однако те, кто сейчас реализует реформу, должны понимать возможные последствия. Если реформу изначально проводят с нарушением закона, ее легитимность оказывается под вопросом. Кроме того, мы неоднократно говорили, что подобные преобразования нельзя осуществлять без широкого общественного и политического консенсуса.
Сейчас складывается впечатление, что эта реформа — инициатива исключительно тех, кто ее реализует: правительства, Государственной канцелярии и других органов власти. Если ее проведут заявленным образом, впоследствии ее будет достаточно легко оспорить, отменить или пересмотреть. Подобное уже было в нашей стране около 30 лет назад.
«Сейчас идет серьезная борьба за то, какая мэрия станет центральной»
Вас смущает именно отсутствие юридического основания для установления крайнего срока? Как, по-вашему, следовало действовать: принять закон, постановление?
Все не так просто. Прежде всего необходимо разобраться с самой датой 31 июля и понять, на каком основании ее установили. Сейчас на местах происходят весьма примечательные вещи. Представители государства на местах, сотрудники Государственной канцелярии и ее территориальных подразделений используют различные способы информирования, лично участвуют в собраниях в районах, собирают мэров и заявляют им, что 31 июля — крайний срок добровольного объединения. При этом предупреждают: после этой даты будут приняты нормативные решения, и власти сами определят, с кем должна объединиться каждая мэрия.
Более того, нам сообщают о случаях, когда депутаты или представители государственных структур приходят и требуют в течение трех дней принять окончательное решение о фактической самоликвидации мэрии. Это чрезвычайно сложный вопрос, который невозможно решить без достаточного времени на обсуждение.
При этом мы согласны с тем, что реформа местного публичного управления необходима. В этом отношении существует общий консенсус. Такая реформа нужна по целому ряду причин. Но это требует времени, последовательных этапов и ясных приоритетов.
Необходимо ответить на множество вопросов и предоставить людям гарантии. Что произойдет с сотрудниками упраздняемых мэрий? Как после объединения будут оказывать публичные услуги? Каким образом будет представлен голос жителей сел, которые лишатся своей юридической, а в долгосрочной перспективе, возможно, и фактической идентичности? Нельзя забывать и об имуществе этих населенных пунктов. После объединения оно перейдет в распоряжение другого административного центра.
Есть и другая сторона вопроса, которой уделяют значительно меньше внимания. Сейчас разворачивается серьезная борьба за то, где будет центр новой коммуны, и какая мэрия станет центральной. Это касается как сельских населенных пунктов, так и городов.
Важно также понять, как объединение отразится на тех мэриях, которые должны принять под свое управление пять, десять, а иногда даже двадцать других населенных пунктов.
Например, когда к районному центру присоединяют близлежащие села?
Не только. Ситуации бывают разные. Одна из проблем — установленнй властями минимальный порог населения объединенной коммуны — 3 тыс. жителей. Иногда, чтобы достичь этой численности, приходится объединять до десяти сел — три, пять, шесть, семь или даже больше мэрий. И здесь тоже возникает вопрос. Насколько мне известно, есть случаи, когда почти весь район пытаются подвести под эту схему: ликвидировать сельские мэрии и присоединить их к городам.
Если есть расчеты, которые показывают, что все нормально и можно двигаться дальше, тогда, конечно, никаких проблем нет. Но, насколько мы знаем, серьезных экономических, финансовых и социальных исследований, рассчитанных на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды, вообще не существует. Все делается просто нахрапом.
«Когда люди могут говорить без камеры, картина выглядит иначе»
Вы подняли действительно важные вопросы: это и судьба имущества мэрий, и тот факт, что будут, условно говоря, проигравшие — села, которые лишатся своих органов управления, и др. При этом представители правительства, в частности [генсек правительства, ответственный за реформу], Алексей Бузу активно ездят по районам и публикуют в соцсетях фотографии со встреч с мэрами. Эти вопросы обсуждают на таких встречах?
Конечно, эти вопросы обсуждают, но проблема заключается в другом. И с нашей точки зрения, здесь тоже не все в порядке. Если вы помните, в самом начале власти говорили, что все делается демократически, что проводятся широкие консультации. Говорили, что в них участвовали более 4 тыс. местных избранников.Но главный вопрос тут — о чем именно с ними консультировались? Я хочу сказать, что эти консультации носят какой-то странный характер.
С нашей точки зрения, реальные консультации должны быть процессом, в который вовлечено большинство населения. Люди должны решать очень серьезный вопрос: быть или не быть их юридической идентичности. Фактически они должны принять решение о собственной ликвидации как административной единицы.
Именно поэтому Европейская хартия местного самоуправления предусматривает обязательные консультации при изменении административных границ. Но эти консультации должны быть реальными. Хартия отдает предпочтение референдуму. Он может быть и консультативным, но именно референдум является формой, которая действительно может обеспечить волеизъявление населения, поскольку каждому человеку предоставляется право проголосовать.
У нас пошли по другому пути. Нам говорят, что проводят опросы и собрания. Но максимум, что таким образом можно выяснить, — это точка зрения лишь части населения.
Но, судя по публикациям Бузу в Facebook, картина выглядит примерно так: сегодня 15 мэрий в таком-то районе объединились, все счастливы и довольны, сделали общее селфи, завра — в другом районе. А вы рассказываете совсем другую историю.
Все правильно. Как я сказал, здесь есть два аспекта. Первый — это то, о чем я уже говорил: к этим консультациям нужно относиться очень критически. Что это за консультации? О чем именно спрашивают людей? Кстати, этого видения нет и сейчас. Незаконна не только дата 31 июля, сама концепция реформы еще не утверждена официально. Пока это лишь проект.
Второй и основной вопрос: почему молчат мэры? Это очень хороший вопрос.Если вы заметили, со стороны Государственной канцелярии идет очень активная коммуникация. Ее представители уверяют, что все отлично, все идет очень хорошо, открываются перспективы и так далее. Но главный вопрос заключается в том, почему они не говорят о существующих проблемах.А проблемы есть. Когда камеру выключают, и люди могут говорить в более неформальной обстановке, картина выглядит иначе. Мы постоянно общаемся с мэрами, и в этом, наверное, заключается разница наших подходов.
Я бы сказал, что очень многие, если не большинство, в том числе и те, кто потом выступает на камеру, до записи говорят совсем иначе. Они объясняют, что на самом деле хотели бы сформулировать свою позицию по-другому. Понятно, что публично все можно преподнести и так, и эдак. В большинстве своем мэры признают, что сесть серьезные вопросы, на которые пока нет ответов.
Посмотрите, что говорят представители Государственной канцелярии, тот же господин Бузу и другие. Они словно выучили несколько стандартных формулировок: мэрии [в случае добровольного объединения] получат больше инвестиций, будет больше сотрудников, население должно составлять не менее 3 тыс. человек. Чувствуется очень хорошая подготовка в продвигаемых нарративах. Но когда им задаешь конкретные вопросы: а как это будет, как они станут, например, сильнее, [ответа нет].
«На эти деньги можно построить максимум 1,5 км дороги»
Власти говорят, что в случае добровольного объединения вы получите по 3 тыс. леев на человека и сможете построить канализацию, водопровод или дорогу.
Хорошо, Давайте возьмем, например, будущий муниципалитет с населением 5 тыс. человек, то есть даже не минимальные 3 тыс., а 5 тыс. Умножьте 5 тыс. на 3 тыс. обещанных инвестиций, получается 15 млн леев. А вы знаете, сколько стоит один километр дороги? Обычные дороги, которые сейчас строят у нас в селах, стоят примерно 8 – 10 млн леев за километр. Теперь представьте, объединяются три, пять, шесть или семь сел и получают 15 млн. И нам рассказывают, что эти деньги открывают им дорогу в жизнь, что будут большие инвестиции. Но на эти деньги можно построить максимум 1,5 км дороги.И возникает другой вопрос: где именно вы будете ее строить?
Скорее всего, там, где будет объединенная мэрия.
Хорошо, вы построили эту дорогу. А дальше что? Нужны еще водопровод и канализация. А сколько стоят канализация и водопровод? Не меньше, чем один километр дороги. При этом объединяются семь-восемь мэрий. А если объединяются небольшие коммуны, их может быть еще больше.
Есть и другое обещание: когда вы станете крупнее, у вас будет больше экономического и административного потенциала и вы сможете привлекать [внешние] фонды. Но на практике все работает совсем не так. Представьте, в итоге все концентрируется в одной мэрии, которая становится центром. А что в таком случае будет с остальными селами?
Но сейчас у них и так ничего нет. Есть села, в которых живут 600–700 человек, где нет ни водопровода, ни канализации. Нет и никакого бизнеса: может быть, какой-то небольшой магазин и местный сельхозлидер, а среди жителей в основном пенсионеры и маленькие дети. Как вообще развивать такое село?
Хороший вопрос. Я не хочу слишком далеко уходить в эту тему, но она очень важна. Мы видим здесь большую концептуальную, стратегическую и фундаментальную проблему. Есть определенное непонимание того, что такое муниципалитет, местная власть, местная демократия и местная автономия. Почему-то сейчас пытаются превратить муниципалитет в какой-то бизнес-проект, в представителя бизнес-сообщества, который должен приносить доход.
Но в вашем вопросе важно другое. Вопрос сейчас не столько в том, что они могут сделать, сколько в том, решит ли обещанное укрупнение проблемы маленького села. Это главный вопрос.
Теперь отвечу по поводу сегодняшней ситуации. Возможно, когда-нибудь мы действительно придем к тому, что укрупнение будет необходимо. Может быть, это имело бы смысл, если бы основные проблемы уже были решены и возникла необходимость понять, нужны ли нам дополнительные административные структуры. Но мы должны исходить из контекста Молдовы, где более половины населения живет в сельской местности. У нас аграрная республика, и это необходимо учитывать.
Что касается небольших населенных пунктов, которые существуют сейчас, то, на мой взгляд, в последние пять, семь или даже десять лет у властей был достаточно рациональный подход. Начали действовать разные программы, вроде Drumuri bune (программа ремонта сельских дорог, запущенная вол времена правления Демпартии — NM). Их сильно критиковали, но это было начало. Впервые за всю историю деньги начали практически доходить до сельской местности. До этого все оставалось в центре, все было централизовано.
Кстати, это одна из главных проблем. Вы заметили, что необходимость реформы обосновывают также тем, что сейчас сами маленькие населенные пункты виноваты в отсутствии в них развития, в том, что люди уезжают.
Не совсем так. Я не хочу быть адвокатом центральных властей, но центр говорит, что отсутствие водопровода в 80% сел — это не их вина, просто у мэрий нет на это возможностей. Если мы говорим о селе с населением 600 человек и где нет особых доходов, то где оно возьмет средства, чтобы построить водопровод или канализацию, или что угодно.
А почему нет возможности? Я говорил с экономистами о том, какие доходы в самом маленьком селе на 500 человек. Сколько доходов они генерируют? Ответ — 20 млн леев. Тут все: акцизы, НДС, сборы в соцфонд и медстрах. А получают обратно из центра только 500 тыс. леев.
И, заметьте, в последние 5-10 лет наши села начали меняться, стали появляться хорошие дороги, освещение. Жизнь какая-то: разные учреждения, спортивные площадки. Это благодаря тому, что в территории пошли деньги. Благодаря программам drumuri bune, satul european.
«Нельзя провести такую реформу за одну ночь. Это самая большая ошибка»
Как, на ваш взгляд, должна выглядеть идеальная реформа?
Не поверите, но мы в целом поддерживаем реформу. Но с нашей точки зрения, эта реформа должна быть комплексной. Все говорят, что она должна быть ориентирована на человека, чтобы после ее проведения человек не почувствовал ухудшения своего положения. Именно с этим и связана главная проблема.
Некоторые элементы предложенной нами реформы совпадают с тем, что предлагают другие, в том числе правительство. Но прежде всего мы предложили поэтапный подход. Есть вещи, которые можно сделать сразу, а есть те, которые необходимо проводить поэтапно. Нельзя провести такую реформу за одну ночь. Это самая большая ошибка.
Но при таком подходе ее можно не провести и до 2035 года.
А лучше провести реформу быстро, а потом через три года вернуться к тому, что было? Как это было в 2001 году? А потом еще 20 лет оставаться в этом болоте: ничего не реформировать и не модернизировать?
Второй очень важный аспект — дифференцированный подход. Нужно дать людям возможность выбирать и учитывать разные ситуации, существующие на местах. Этот подход основан на том, что сейчас называется добровольным объединением.
«На местные власти оказывают серьезное давление»
До апреля этого года, насколько помню, было всего два случая добровольного объединения.
А в чем проблема? Это же добровольное объединение. Почему так произошло? Потому что мы с самого начала говорили, что стимулы слишком маленькие (ранее власти предлагали 1 тыс. леев на человека — NM). Сейчас нам говорят, что сумму увеличили в три раза. Кстати, это тоже было одним из наших условий — учитывать реальную ситуацию.
Но дело ведь не только в деньгах. Сначала нам обещали настоящую реформу местного самоуправления. Вы что-нибудь слышали о перераспределении полномочий? О техническом обеспечении мэрий? Основой должна быть реальная финансовая децентрализация.
Вот вы создали новую мэрию. Чем ее обеспечили, чтобы она действительно стала сильной? Сейчас мы видим такой подход: сначала объединим, а потом будем думать. И все остальные условия: публичные услуги, цифровизация и другие детали — по большому счету еще не готовы.
Мы предлагаем регионализацию — создание регионов. Это предполагает и нынешняя концепция властей, но там пошли по пути создания десяти районов вместо 32. Мы говорим, что это нонсенс. Эти десять районов будут заниматься в основном перераспределением ресурсов на развитие, поскольку другие функции у них забрали. То есть это будут те же 32 района, только политизацию при распределении фондов нужно будет умножить на три. С нашей точки зрения, это совершенно неправильно.
Насколько я знаю, сейчас по этому вопросу идут дискуссии. Мы, как и авторы некоторых других концепций, предлагаем создать максимум пять-шесть регионов. Необходимо создать нормальные регионы, которые действительно будут заниматься привлечением и освоением фондов. Речь идет о так называемом европейском статистическом стандарте второго уровня.
Что касается добровольного объединения, его нужно продолжать. Но это должно быть действительно добровольное объединение, а не то, что происходит сейчас. Сейчас на местные власти оказывают серьезное давление.
Вы спрашиваете, почему мэры об этом не говорят? Они говорят. Но еще раз повторяю: поговорите с ними в неофициальной обстановке, и вы услышите, как все происходит на деле.
А как все происходит?
Есть политическое давление. Представителям [правящей партии] PAS говорят по партийной линии: ребята, это нужно сделать, необходимо поддержать и так далее. Не все соглашаются. Тогда включаются другие механизмы. Их начинают пугать: если не объединитесь, не получите фонды. До следующих выборов еще год-полтора, и все это время ничего не получите. Деньги будут давать только более крупным мэриям.
Дальше им говорят: не захотите объединяться добровольно, после 31 июля мы будем решать за вас. И нормальный мэр думает: елки-палки, давайте я хотя бы спасу свое село и объединюсь с теми, с кем у нас есть что-то общее — история, традиции, какие-то связи. Иначе нас могут присоединить к населенному пункту, с которым у нас вообще нет ни исторической, ни моральной, ни культурной связи.
Кроме того, мы получаем и другие сигналы — о подключении государственных органов и использовании методов давления на неугодных, которые уже применялись прошлой властью.
Какое будущее, на ваш взгляд, ждет села, которые останутся без своей мэрии?
Нам говорят: ничего не изменится, село останется, название останется и так далее. Я должен признать: да, останется. Другой вопрос — останутся ли учреждения. Нам говорят, что детские сады, дома культуры и все остальное тоже останется. Да, останется, но, как говорится, на очень короткое время.
Давайте подумаем о среднесрочной и долгосрочной перспективе. Республика Молдова развивается, и однажды все равно возникнет вопрос нехватки ресурсов, оптимизации, сокращения расходов. За счет чего будут уменьшать эти расходы? Конечно, в первую очередь за счет периферии.И это не просто какая-то теория. В нашей концепции мы провели сравнительный анализ того, что произошло в большинстве стран, которые нам приводят в пример и где уже прошли подобные реформы. Во всех случаях, практически без исключения, сельские населенные пункты, кроме тех, которые стали центрами, со временем начали деградировать.
В Республике Молдова более 50% населения живет в сельской местности. Для нашей страны сельская местность имеет очень большое значение, поэтому мы должны уделять ей особое внимание.Нас очень беспокоит, что те, кто сейчас руководит этой реформой, смотрят на процесс слишком поверхностно. Они видят только цифры и не замечают, что за этими цифрами стоят люди.
Это сокращенная версия видеоинтервью в рамках проекта «Есть вопросы». Полную версию смотрите на YouTube NewsMaker.md
Подписывайтесь на наш Telegram-канал @newsmakerlive. Там оперативно появляется все, что важно знать прямо сейчас о Молдове и регионе.
Хотите поддержать то, что мы делаем?
Вы можете внести вклад в качественную журналистику, поддержав нас единоразово через систему E-commerce от банка maib или оформить ежемесячную подписку на Patreon! Так вы станете частью изменения Молдовы к лучшему. Благодаря вашей поддержке мы сможем реализовывать еще больше новых и важных проектов и оставаться независимыми. Независимо от того, как вы нас поддержите, вы получите небольшой подарок. Переходите по ссылке, чтобы стать нашим соучастником. Это не сложно и даже приятно.
Поддержи NewsMaker!
