La procurarea unui scaun sau repararea unui drum orice stat democratic organizează achiziții publice. Pentru a simplifica și maximiza transparența acestui proces, Moldova utilizează sistemul MTender. În interviul NM consultantul internațional în transformările electronice, IT-consultant, dessigner de produs, CEO companiei uStudio Company și producătorul platformei MTender, Pavel Borodai ne-a comunicat despre avantajele acestui sistem față cele similare, despre ce se ascunde de utilizatori și ce tehnologii sunt aplicate pentru soluționarea problemele lor achizițiilor.

În scurt timp sunt doi ani de când în Moldova pe deplin este funcțional sistemul de achiziții MTender. Explicați-ne, în ce constă acest sistem și de ce este atât de necesar într-un stat democratic?

Una dintre cele mai importante funcții ale statului constă susținerea și dezvoltarea sistemelor statului, serviciilor, infrastructurii, businessului mic și mijlociu, deci, a tot ceea ce formează economia unei țări. Pentru a-și exercita această funcție, statul are nevoie aproape întotdeauna de activități suplimentare, servicii sau bunuri care trebuie achiziționate pe piețele interne, iar uneori și pe cele externe. Adesea, aceste piețe sunt foarte competitive, iar resursele financiare ale statului – limitate.

De aceea apare sarcina de a identifica cea mai avantajoasă ofertă, accesibilă cu resursele financiare existente. MTender este un instrument de căutare a acestor oferte. Este un sistem de achiziții, care permite efectuarea procedurilor de achiziții cât mai eficient posibil din punctul de vedere al timpului și al costurilor operaționale și cu aplicarea unui set de proceduri de achiziții competitive, standardizat la nivel global. Acestea sunt implementate în majoritatea țărilor lumii, atât în sectoarele publice, cât și în cele comerciale ale economiei, ceea ce demonstrează eficiența aplicării unor proceduri, reguli și standarde specifice.

Sistemul MTender, creat în baza Open Government Principles, este absolut transparent, accesibil pentru toți operatorii de pe piață din orice regiune a lumii și în orice timp. Acest lucru garantează publicitatea și respectarea unor reguli unice de către toți participanții la procesul de achiziții publice, iar aceasta înseamnă și posibilitatea contribuabililor de a monitoriza fiecare procedură.

Procesul de digitalizare a sectorului public și a unor funcții ale statului a fost lansat la nivel mondial destul de demult – practic, din momentul în care tehnologiile online au pătruns în sistemul administrației publice, de aceea ar putea fi oferite multe exemple de sisteme de achiziții. Dar...

Întrucât la nivel mondial este obișnuit ca domeniul IT să fie numit cea de-a patra revoluție industrială , diferența dintre sisteme și software a devenit din ce în ce mai evidentă. În anul 2015, era deja insuficient să elaborezi un „soft inteligent", care ar îndeplini acțiunile programate. Sarcina digitalizării a început să crească tot mai mult într-o sarcină a automatizării. A apărut necesitatea unei conștientizări mult mai profunde a esenței sarcinilor și obiectivelor funcțiilor, a logicii proceselor și gradelor de influență ale factorilor interni și externi.

Datorită acestei conștientizări, a apărut, de exemplu, un astfel de gigant cum ar fi Salesforce (una dintre cele mai eficiente decizii în domeniul CRM). După ce a absorbit inovatorul Arriba, a renăscut și a obținut un nou nivel de dezvoltare, „dinozaurul" SAP.

Astfel de exemple din domeniul soluțiilor IT pentru achiziții sunt greu de prezentat. Cu toate acestea, pot menționa sigur Prozorro – un sistem de achiziții creat în Ucraina în anul 2015, care demonstrează, de fapt, întregului domeniu că anume acea revoluție industrială a ajuns și până la sfera publică; OpenPeppol – o tehnologie care a fost creată aproximativ în aceeași perioadă și care este perfecționată până în prezent de către Comisia Europeană ca un instrument universal în domeniul contractelor electronice publice.

Astăzi, această soluție se aplică și se dezvoltă pe larg, de exemplu, în Norvegia, unde o agenție constituită din patru persoane este responsabilă de toate procesele și de funcționarea achizițiilor publice, iar întregul bloc de servicii IT este achiziționat pe piața comercială. Dezvoltatorul acestor servicii se schimbă practic în fiecare an, prin aceasta prezentând sistemul drept un produs de program.

Ca un adept al inovațiilor în stat, aș menționa în mod special sistemul creat și dezvoltat în Cipru, dar anume ca sistem și nu ca soluție de program. eAgora este un concept de referință (etalon – NM) în lumea achizițiilor. Anume acolo au luat naștere concepțiile care cel mai adesea sunt preluate în sistemele de achiziții pentru alte țări. Apropo, și în MTender sunt câteva soluții și tehnici „descoperite" în Cipru.

Merită să amintim și de „veteranii" acestei industrii, care s-au stabilit de mult și sigur în rolul de contractori „clasici" de soluții de achiziții și care au o experiență și geografie de implementare impresionantă. Este vorba și despre soluția KONNERS din Coreea de Sud, și European Dynamics din Europa.

Sistemul achizițiilor publice este un instrument sau o soluție?

Este important de a nu confunda noțiunile sistem electronic al achizițiilor publice ca produs IT și sistem al achizițiilor publice ca un ecosistem mare cu jucători și instrumente diferite. În sens larg, sistemul este o soluție. Sistemul se construiește pentru a soluționa o anumită problemă și este constituit din instrumente, dar și din reguli, procese, logică, puncte de control, indicatori ai eficienței, mecanisme de echilibru, utilizatori și proprietari de sisteme, persoane care iau decizii, observatori etc. putem continua la nesfârșit, dar cred că sensul este clar.

Ce e mai bine – propriul sistem național al achizițiilor publice adaptat regulilor locale ale jocului sau „serviciile cloud"?

Alegerea dintre crearea propriului soft și implementarea „cloud" SAAS este o chestiune de alegere a instrumentului. Trebuie să se aleagă ceea ce soluționează mult mai eficient obiectivul propus și, în același timp, este mult mai profitabil din punct de vedere al achiziției, dar și al proprietății sistemului.

Există avantaje ale sistemului electronic de achiziții publice MTender comparativ cu alte sisteme? Care sunt ele?

MTender este cel mai nou dintre sisteme. Și nici nu e vorba despre data nașterii ca atare, ci despre elementele de bază și ciclul de viață al sistemului. Înainte de a începe să proiectăm o soluție de program pe care, ulterior, a fost construit sistemul MTender, noi am fost prin cel puțin 10 țări – lideri în digitalizarea și reformarea achizițiilor publice, am studiat sistemele și soluțiile existente – atât cele locale, cât și cele globale. Am dorit să înțelegem, ce fel de problemă soluționează aceste sisteme? S-a constatat că în toată lumea, problema este aceeași, în schimb, metodele de soluționare sunt diferite.

Scopul nostru a fost să venim cu o tehnologie care ne-ar permite să construim soluții de sistem specifice adaptate la caracteristicile unei anumite jurisdicții. Tehnologia trebuia să țină cont de toate: de la caracteristicile microeconomice ale instituției de achiziții publice într-o anumită țară până la posibilitățile de infrastructură tehnică disponibile pentru implementarea și funcționarea sistemului.

MTender este un sistem construit anume pe o astfel de soluție software, care îl face flexibil din punct de vedere tehnic la cererile de configurare și integrare cu alte componente ale controlului electronic și adaptabil la schimbarea condițiilor legislative, practice și de conjunctură.

În prezent, de exemplu, noi lucrăm la reducerea pragului tehnic pentru intrarea în sistem, dezvoltând documentația și instrumentele de administrare mult mai ample și mai detaliate care, conform planurilor noastre, vor transfera soluția în categoria „no code".

Experții afirmă că sistemul MTender încă nu este ideal. Ba mai mult, mulți se plâng că acesta nu conține funcționalitatea necesară, interfața nu este comodă etc. așa este? Ce ar putea fi perfecționat?

Cred că pentru început, trebuie să înțelegem, cum anume funcționează sistemul. MTender este o soluție de trei nivele în care nivelul interfeței (ceea ce văd utilizatorii finali, care se află de partea cealaltă a monitorului – NM), este realizat de partea platformelor comerciale. Acestea sunt site-uri elaborate de companii externe și conectate la componenta centrală a MTender. Întreaga interfață, logica privind comportamentul utilizatorilor, wording etc. – toate sunt de partea platformelor. Componenta centrală a MTender (CDB) este responsabilă de alte lucruri: nivelul logicii (modul în care funcționează procesele) și nivelul de date (un singur punct de stocare a informațiilor tranzacționale și monitorizarea stărilor sale de timp).

Prin urmare, ceea ce intră sub incidența evaluării sunt platformele. Eu știu care sunt pretențiile și nemulțumirile principale. Cele mai multe dintre ele au mai mult de un an, iar unele – chiar și mai mult de doi ani. Dar mai știu că această problemă nu poate fi soluționată fără moderare. Platformele oferă servicii comerciale prin intermediul internetului. Știu cum să lucreze cu utilizatorii, să-i susțină la nivel de call centre etc., dar nu sunt experți în achiziții și servicii publice.

Sunt de acord cu faptul că soluția pentru MTender necesită dezvoltare și, în principiu, noi lucrăm în acest sens. În luna octombrie 2019, după lansarea sistemului, noi nu ne-am oprit nici pentru o zi să elaborăm și să dezvoltăm atât softul, cât și componentele logice. În acest caz, nu este vorba despre „debug" sau eliminarea impedimentelor, ci despre implementarea unor niveluri întregi de funcționalitate a sistemului, care acoperă din ce în ce mai mult ciclul operațional de achiziții. De exemplu, în prezent, la nivelul CDB al sistemului este realizată logica achizițiilor centralizate: planuri și bugete combinate, acorduri-cadru deschise, registre electronice. Însă, cu părere de rău, nu toate aceste funcționalități sunt valorificate de partea platformei și acceptate de către beneficiarul sistemului.

Nici cele mai mari sisteme din lume nu se pot lăuda cu o astfel de funcționalitate. Întrebarea principală este: ce împiedică această funcționalitate să fie deschisă pentru toți utilizatorii sistemului? Noi suntem gata să-l lansăm chiar și mâine.

Pentru ca sistemul să se dezvolte corect și rapid, este important să fie format un jucător central în această rețea, care ar reprezenta administratorul sistemului, ar întruni necesitățile și cerințele beneficiarilor (cumpărătorilor publici), ar lua în calcul cerințele legislației și opinia comunității de experți și ar forma cerințele de afaceri și cele sistemice. De curând, Ministerul Finanțelor a început, în sfârșit, să rezolve această problemă, definind Centrul de Tehnologii Informaționale în Finanțe (CTIF) nu numai ca jucător formal, dar și de facto. Eu foarte mult sper că odată cu apariția unui „stăpân" adevărat al sistemului, CTIF, spațiul gol dintre cerințele legii, dorințele utilizatorilor și implementarea reală a IT va fi eliminat în următoarele luni. În acest sens, noi acordăm asistență deplină.

Dacă sistemul nu dispune de funcționalitate deplină, ar trebui oare să fie restricționați utilizatorii în aplicarea altor metode de organizare a achizițiilor?

Orice fel de restricții sunt contra-productive. Sau aproape oricare. Desigur, dacă un anumit sistem nu permite să se realizeze o anumită sarcină, iar legislația cere acest lucru, ar trebui să fie o alternativă accesibilă până în momentul în care sistemul își va asuma și această funcție. Este important ca astfel de restricții să nu devină un teren pentru manipulări.

Se întâmplă că restricțiile există cu adevărat și ar trebui să fie identificată o alternativă. Și dacă statul (afacerile, o singură persoană – nu contează, principiul este același) este orientat cu adevărat spre implementarea sistemului, înseamnă că această alternativă trebuie să fie căutată în interiorul sistemului propriu-zis: cum altfel ar mai putea fi soluționată aceeași sarcină cu instrumentele existente deja în sistem? O asemenea alternativă există aproape întotdeauna.

Dar uneori, restricția este fictivă sau inventată: cineva nu a înțeles ceva, nu a întrebat, nu a auzit, nu a înțeles și a decis că este limitat în mod special. El etichetează sistemul că „totul este rău" și face un pas înapoi, revenind la un alt sistem, la cel precendet care, în realitate, nu este cu nimic mai bun, pur și simplu este mai obișnuit. Construirea oricărui sistem este un proces succesiv îndelungat, în care fiecare spațiu gol este o oportunitate de a face sistemul mai bun, dar nu de a-l înmulți cu zero și de a-l readuce la versiunea inițială.

Comoditatea este o istorie foarte subiectivă. Îmi place mai mult termenul „claritate". Dacă pentru un utilizator este clar, cum funcționează sistemul, îi este confortabil să interacționeze cu el. E clar ce înseamnă „iată anume acest termen", e clar ce se va întâmpla dacă apeși „iată acest buton". Oricât ar părea de straniu, este mult mai simplu să atingi nivelul ideal al clarității în sfera serviciilor publice decât în cazul celor comerciale: aici totul este descris, formalizat, unificat și standardizat. Pur și simplu trebuie să iei și să implementezi, fără a pierde sensul undeva pe drum.

Este una dintre întrebările mele preferate. Farmecul constă în faptul că în cazul achizițiilor publice, aceste concepte nu pot fi aplicate. O companie sau chiar o persoană fizică, care participă la achizițiile publice, devine în mod automat subiect al relațiilor publice cu satul. Și ceea ce în viața cotidiană obișnuim să numim date personale, încetează să mai fie. În viața obișnuită, numele și numărul de identificare al persoanei sunt date personale și acestea se protejează strict prin legislația națională și cea internațională. Însă în cazul relațiilor publice cu statul, aceleași date înseamnă deja identificarea subiectului unor astfel de relații.

Este important ca statul să știe, cu cine semnează un contract și dacă executantul are împuterniciri. Pentru societatea civilă este la fel de important să înțeleagă, dacă nu cumva acest executant este în conflict de interese cu membrii comitetului de licitație, care iau decizia în favoarea acestuia. Și în aceasta constă principiul „toți văd totul".

Desigur, eu sunt împotriva publicării vreunui fel de lucruri foarte sensibile, dar sistemul de achiziții, ca instrument, este destul de liniar – demonstrează ceea ce i-a fost inclus. De aceea soluționarea problemei privind datele personale sau secretul comercial constă în determinarea acestui concept pentru domeniul achizițiilor publice și în reglementarea cerințelor comanditarului de a oferi asemenea informații din partea participanților.

În practica MTender au fost câteva exemple în care participanții mai întâi includeau în sistem datele lor din pașaport, apoi se plângeau că „sistemul MTender cel rău" le-a publicat. Există numeroase metode de a proteja datele personale. De exemplu, să nu le incluzi în sistem, dacă nu dorești ca acestea să fie publicate. Iar dacă aceasta este cerința comanditarului, înseamnă că fie nu sunt date personale (și acesta este cel mai frecvent caz), fie cerințele comanditarului trebuie contestate. Și pentru aceasta, în sistem există un echilibru în persoana Agenției Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor. Apropo, aceasta demonstrează diferența dintre instrument și sistem. În sistem funcționează procese. Da, uneori, sunt de rutină, uneori dificile, dar sunt procese. Iar cu un instrument poți să sapi, dar și poți să nu sapi, în funcție de situație, dispoziție sau timpul de afară.

În ce fel de cazuri ar putea fi limitat principiul deschiderii privind datele sistemului „toată lumea vede totul" și cum este soluționată această problemă pentru MTender?

Există cazuri în care este posibilă și chiar necesară retragerea de la publicitatea deplină – atunci când este vorba despre apărare sau securitatea națională. Chiar dacă și în acest caz, trebuie să fim atenți în privința secretului. De altfel, devin secrete achizițiile de mobilă nouă sau de parcuri de automobile. În celelalte cazuri nu e clar, ce, de cine și de ce ascundem. Cu fiecare zi, lumea devine tot mai transparentă. Și cea mai bună metodă de a proteja astăzi informația este de a o face publică.

Dar în ce privește noile oportunități și instrumentele moderne – registre electronice, acorduri-cadru? Utilizatorii ar trebui să aștepte o asemenea funcționalitate?

Parțial, eu am răspuns deja la această întrebare, de aceea doar voi confirma: astăzi, MTender este completat cu un șir de blocuri funcționale, finalizate din punct de vedere tehnic. Ar trebui sau nu să așteptăm această funcționalitate în producție în viitorul apropiat? Îmi este dificil să răspund la această întrebare, pentru că nu prea este tehnică. În acest caz, multe depind de Ministerul Finanțelor și de soluționarea dezvoltării ulterioare a funcționalității sistemului pentru toți utilizatorii săi.

Datele deschise înseamnă petrol nou. Dar se zice că noul sistem MTender nu oferă acces la date. Așa este?

Aceasta este o opinie fundamental eronată și chiar puțin ofensatoare. MTender este un sistem deschis. La baza acestuia stă un șir de standarde deschise de cod, design, date. Un astfel de standard cheie - Open Contracting Data Standard – este un standard global de publicare a proceselor de contractare publică și rezultatele acestora – al contractelor publice propriu-zise. Dar și în acest caz, noi am mers mai departe, acoperind cu un standard deschis nu numai bazele proceselor de licitații și rezultatele lor, dar și fiecare tranzacție luată în parte – un fragment de date care descrie logica afacerilor: precizarea condițiilor procedurii, răspunsul autorității care face achiziția, oferta de preț, contestarea înregistrată, decizia cu privire la calificarea unui participant luat în parte ș.a. Toate acestea sunt date descrise prin standardul internațional deschis și accesibile în regim real prin sistemele publice API.

Open Contracting Partnership recunoaște conformitatea MTender cu standardul lor. Ba mai mult, acestea au documentat exemplul de implementare a OCDS în MTender și au inițiat perfecționarea standardului luând în calcul experiența noastră.

Apropo, și platformele comerciale, despre care s-a vorbit mai sus, și chiar portalul public MTender (www.mtender.gov.md) reflectă datele obținute anume din aceste API publice în conformitate cu regulamentul sincronizării. Întregul sistem se sincronizează la fiecare cinci minute, garantând astfel actualitatea și sincronicitatea informației din fiecare nod al acestuia (atât DCB, cât și platformele).

Cred că opinia despre publicitatea insuficientă a sistemului MTender se bazează nu atât pe lipsa datelor publice (noi am constatat deja că acesta este un mit), cât pe lipsa instrumentelor de acces și de lucru cu aceste date pentru „ne-tehnicieni". Și aici, voi fi de acord cu faptul că în Moldova, astăzi nu există instrumente pentru o analiză publică. Dar și această chestiune, probabil, va fi soluționată în curând – Open Contracting Partnership au inclus Moldova – iar aceasta înseamnă că și datele din sistemul MTender – în lista țărilor pentru care acum a fost lansat un proiect de elaborare a modulului public global BI (translate intelligence) și se desfășoară o licitație pentru selectarea unei companii dezvoltatoare.

Datorită acestui proiect, noi cu dvs. vom vedea, ce reprezintă în realitate MTender ca sistem al datelor deschise. Dar chiar și acum pot spune că volumul de informații care astăzi deja descriu în MTender fiecare proces contractual, constituie de la 600 până la 700 de atribute. Pentru comparație, vom afirma că în Prozorro din Ucraina, sunt cel mult 200 de astfel de atribute, iar în TED-ul european – circa 500. Deținătorul recordului este Kazahstan, unde se publică peste o mie și jumătate de atribute de date, dar nu toate se referă la achizițiile propriu-zise. Și iată, aceste 600-700 de atribute ale MTender pentru fiecare contract sunt accesibile pentru fiecare prin intermediul API public, în standardul OCDS, în regimul real-time.

Sistemul MTender constituie o bază tehnologică excelentă pentru dezvoltarea instituției de achiziții electronice în Moldova. Aici s-a realizat deja mai mult decât există în majoritatea sistemelor din lume, chiar globale. Utilizarea acestui potențial tehnologic va permite nu numai transferul complet al proceselor achizițiilor publice în „digital", dar și într-o măsură considerabilă, optimizarea lor în sens operațional, birocratic și chiar financiar.

În lumea achizițiilor mai există numeroase tehnici interesante și eficiente. Este vorba și despre metodologiile de evaluare a costului ciclului de viață sau a costului total de deținere, și de contabilizarea indicilor de eficiență energetică, a licitațiilor electronice cu mai multe atribute, a foilor de calificare de lungă durată și a altor tehnici care au fost introduse și utilizate în marile afaceri internaționale de ani în șir, generând un efect financiar estimat în miliarde.

Iar având în vedere faptul că MTender a fost proiectat și construit cu o înțelegere a acestor tehnici cu evaluarea lor preliminară și fundamentele tehnice și arhitecturale, sistemul presupune implementarea lor nu ca o revoluție tehnologică sau ca o transformare totală, ci ca o următoare etapă logică a evoluției.

Care sunt tendințele actuale în domeniul contractării transparente, pe care fiecare țară îngrijorată de transparența relațiilor dintre stat și cetățeni ar trebui să le implementeze cât mai curând posibil?

Cu aproape doi ani în urmă, la unul dintre evenimentele de domen, am avut onoarea să particip la niște discuții de panel cu Steve Schooner, profesor al Școlii de Drept din cadrul Institutului „Washington" (SUA). La un moment dat, când audienței i-au fost prezentate niște grafice dinamice care ilustrau procesul și rezultatul achizițiilor din una dintre țările progresiste, profesorul a adresat o întrebare care mi-a dat peste cap ideea mea despre publicitate, sisteme și scopul lor, abordări față de construcția și implementarea sistemelor publice de stat: „Dar statul și-a realizat funcția?". Înțelegeți? Este un alt nivel de percepție și conștientizare a sarcinii și problematicii.

Sistemul achizițiilor ca instituție există nu pentru a cheltui banii eficient sau ineficient. Achizițiile înseamnă unul dintre instrumentele de realizare a unei funcții de către un stat aparte. Cred că noi am început cu aceasta. Și dacă noi am demonstra, cum anume rezultatele achizițiilor influențează performanțele funcției statului – cum au progresat proiectele de infrastructură și dacă acestea corespund planurilor, cum are loc modernizarea sistemului educației sau a celui de sănătate, cum s-au îmbunătățit statisticile economiei sau ale industriei – ar fi o imagine complexă care ne-ar permite să vorbim obiectiv despre eficiență, evaluând-o prin rezultate și nu prin statistici scoase din context care nu spun nimic despre eficiență.