В конце декабря исполнился год со дня вступления Майи Санду в должность президента Молдовы. А в январе — полгода с тех пор, как пропрезидентская партия «Действие и солидарность» (PAS) получила твердое большинство в парламенте и сформировала однопартийное правительство. О том, с чего начали свое правление Санду и PAS, какие опасные прецеденты они создали, и к чему это может привести, рассуждает эксперт в области прав человека и конституционного права Вячеслав Балан.
Начнем с хорошего
Майя Санду и правящая ныне PAS добились в 2021 нескольких важных позитивных результатов. Во-первых, они обеспечили поступление в страну значительной финансовой помощи от европейских стран и международных партнеров по развитию. Без этого притока дополнительных средств ситуация в стране, и без того непростая, была бы значительно хуже.
При Майе Санду и PAS значительно увеличилось число женщин на высших руководящих должностях страны: в парламент избрали рекордное число женщин, президентом и премьер-министром страны стали женщины, как и главами Конституционного суда и Центральной избирательной комиссии (обе — тоже выдвиженки PAS). Такое число женщин на высших государственных должностях — безусловный прорыв в области обеспечения гендерного равенства.
Также правящее парламентское большинство ратифицировало два важных международных договора в области прав человека — Стамбульскую конвенцию (Конвенция Совета Европы о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием) и Дополнительный протокол к Конвенции о правах людей с ограниченными возможностями.
И, наконец, Майя Санду и PAS взялись за реформу юстиции и очистку государственных структур от разных «токсичных» персонажей. Это, безусловно, очень важная задача. Однако то, как эту задачу реализуют, вызывает много серьезных вопросов, некоторые из которых затрону ниже.
Роль президента
Как я уже писал раньше, президент Молдовы не обладает «сильными» полномочиями, несмотря на то, что многие рассматривают этот пост как самый главный и решающий в стране. Согласно Конституции, у президента нет практически никаких полномочий в управлении страной — это, главным образом, прерогатива правительства во главе с премьер-министром. При этом президент — не «начальник» правительства и премьер-министра.
Также, согласно Конституции, президент не должен активно вмешиваться в разработку государственных политик и в государственное управление (администрирование). Его роль — быть гарантом демократических основ государства и законности. Не управлять страной в ежедневном режиме, не придумывать новые решения существующих проблем, а следить за тем, чтобы те, кому положено управлять страной и находить решения проблем (правительство), делали это в соответствии с законом и Конституцией. А также следить, чтобы принимаемые парламентом законы не нарушали права человека и не раскачивали демократические устои государства.
В начале президентского срока перед Майей Санду стоял важный выбор. Занять неполитическую и взвешенную позицию в системе государственных органов власти, то есть не заниматься ручным управлением страны, больше выступать как равноудаленный арбитр и антикризисный гарант, как это и предписывает Конституция. Или продолжить традицию «активных» президентов, занимаясь реформами и «решением вопросов» далеко за пределами своих конституционных полномочий. Но, только вступив в должность президентки, Майя Санду сразу потребовала отставки правительства, запустила процедуру роспуска парламента, активно комментировала происходящее в прокуратуре и давала свою оценку выборам, то есть очевидным образом выбрала второй путь — путь «(гипер)активной президентки».
Этот выбор, какими бы намерениями он ни был продиктован, — продолжение уже давно существующей практики «гиперактивных президентов» (единственное исключение — президент Тимофти), ведущей к подрыву конституционных устоев и политической стабильности в стране. Во-первых, потому что такой подход, по сути, противоречит смыслу заложенных в Конституции принципов разделения неполитических президентских и политических правительственных полномочий. Во-вторых, традиция «активных» президентов — это прямой путь к бесконечному и бесполезному противостоянию между парламентом и президентом. Нынешнее единодушие между Майей Санду и парламентским большинством — это временное явление. Если на президентских выборах, которые состоятся через три года, президентом выберут другого человека, стычки между президентом и парламентским большинством могут снова стать обычным делом.
Что касается нынешней ситуации тесного тандема между Майей Санду и правящей партией, такая плотная связка уже начала «рикошетить»: провалы правительства в области цен на энергоносители, в реформе юстиции и других сферах обыватели прямо связывают с фигурой Майи Санду. Провалы PAS и дальше будут прямо сказываться на Майе Санду, и это — следствие выбора ею пути «гиперактивной» президентки.
Майя Санду зашла даже дальше. С помощью политически лояльного большинства в Конституционном суде она добилась досрочного роспуска парламента, блокировав назначение парламентским большинством нового правительства. По идее, до этого «конституционного маневра» Молдова считалась парламентской республикой. А основной характеристикой парламентской республики является тот факт, что решающее слово в назначении и снятии правительства в таких республиках играет парламент, а не президент. У президентов тоже есть некоторые полномочия в процессе назначения и снятия правительства, но решающее слово все-таки остается за парламентом, так как именно парламент — высший и главный представительный орган в государстве, действующий «от имени народа».
Президентка Майя Санду, хотя ее и избрали прямым народным голосованием, не является при этом «представительским органом власти». Тем не менее в 2021 году она, по сути, «взяла на себя» полномочия единоличного блокирования назначения правительства, которое привело к роспуску парламента. И это очень и очень опасный прецедент. Если следующим президентом станет другой человек (например, Ион Чебан), он или она тоже смогут единолично блокировать назначение правительств и распускать парламент, даже если у их партии не будет большинства в парламенте.
Сюда же можно добавить и активное «комментирование» Майей Санду ситуации вокруг генерального прокурора Александра Стояногло, результатов первого тура голосования в Бельцах, выводов Национального органа неподкупности по делу Домники Маноле и т.д. Все должны понимать, что все то, что сейчас делает Майя Санду, смогут и будут делать президенты после нее, но уже в отношении прокуроров, участников выборов и инспекторов агентств, назначаемых сейчас на свои должности борцами с коррупцией из PAS.
Можно допустить, что у таких действий Майи Санду были какие-то «благие намерения», и что она руководствовалась логикой «цель оправдывает средства». Но история уже много раз доказывала всю ошибочность и пагубность такого подхода. Все, что сейчас делает Майя Санду, смогут и будут делать следующие за ней президенты и президентки, совершенно не обязательно имея при этом какие-то «благие намерения». Но у «правых» и «проевропейских» сил уже не будет морального права сказать, что «так неправильно».
Подводя промежуточный итог, «гиперактивная» президентская позиция Майи Санду вызывает очень неоднозначные мысли. Конечно, с одной стороны, такая «решительность» позволила быстро переформатировать парламент и власть. С другой стороны, долгосрочные последствия такого подхода могут оказаться очень опасными.
Объединение страны
Майя Санду, как до нее и Игорь Додон, шла на выборы под лозунгом «президентки для всех». Но «объединить страну», как и стать «президентом для всех» у нее пока, очевидно, не получается.
До выборов и в первый год своего президентства Майя Санду сделала несколько интересных шагов в направлении этнокультурных меньшинств. В частности, она несколько раз обращалась к жителям страны на языках меньшинств Молдовы (последний раз — в своем новогоднем обращении). Это красивый и правильный жест, но, к сожалению, кроме этого, Майя Санду и правящая партия мало что сделали в этом направлении.
Так и не приняли новый закон о функционировании языков, не обеспечили финансирование преподавания школьных дисциплин на языках меньшинств, отказали в выделении денег в 2021 году на «разделение классов» в Гагаузии, не провели информационные кампании на языках меньшинств во время пандемии, пустили на самотек острый межэтнический конфликт в Атаках, до сих пор не назначили директора Агентства межэтнических отношений — это лишь небольшой список того, что не сделали новые власти. А было еще немало моментов, которые вряд ли добавили популярности новым властям у этноязыковых меньшинств Молдовы: визит Майи Санду в Гагаузию без уведомления об этом главы автономии, исключение прокурора Гагаузии из состава Высшего совета прокуроров и т.д. и т.п.
Майя Санду и PAS вряд ли завоевали сердца этноязыковых меньшинств Молдовы, и на их голоса в будущем рассчитывать им, видимо, не стоит.
Пандемия
Борьба с пандемией коронавируса — это один из самых больших провалов властей Молдовы. На конец 2021 года в стране от коронавируса умерли более 10 тыс. человек. При этом за второе полугодие 2021 года от коронавируса умерло даже больше людей, чем за первое, когда в стране не было полностью функционального правительства. Сейчас Молдова входит в первые десятки стран с самым большим числом умерших от коронавируса на душу населения. А по числу вакцинированных на душу населения Молдова не входит даже в первую сотню стран мира, находясь далеко позади не только среднеевропейских показателей, но и среднемировых.
Все это стало результатом абсолютно некомпетентного подхода к борьбе с коронавирусом на всех «этажах» власти. Пышным цветом цветут дезинформация и конспирология в отношении коронавируса и вакцин, а научно-обоснованные информационные кампании еле видны и слышны. Министерство здравоохранения только в конце 2021 года, то есть через два года после начала пандемии, навело, наконец, порядок в статистике смертности от коронавируса, неожиданно сообщив всем, что несколько сотен смертей оказались неучтенными. Такие «откровения», естественно, еще больше подорвали доверие населения к действиям властей и «подлили масла» в «огонь» конспирологов.
Информационная работа министерства здравоохранения была и остается слабой и малоэффективной. Минздрав практически не предпринял видимых шагов, чтобы целевым образом «достучаться» до групп населения, наиболее негативно настроенных по отношению к мерам борьбы с пандемией. Не провели информационные кампании на языках меньшинств (а такие кампании были одним из важных факторов успеха в странах, которые лучше всего справляются с пандемией).
При этом принятые властями меры и их отношение к пандемии были очень противоречивыми: в пики пандемии в стране проводили выборы и предвыборные кампании, детсады и школы часто закрывали без мер поддержки родителей, общие меры социально-экономической поддержки населения почти никак не учитывали проблемы наиболее уязвимых групп и т.д. и т.п.
Таким образом, президентство Майи Санду и приход к власти PAS не принесли никакого прорыва в борьбе с пандемией в Молдове. В страну завезли сотни тысяч доз вакцин, но Молдова по-прежнему остается одной их самых отстающих стран не только Европы, но и всего мира по многим «коронавирусным» показателям. Хотя власти часто пытаются «свалить вину» за это на «несознательных граждан», все эти плохие показатели в первую очередь — результат некомпетентности властей страны.
Юстиция и институты
Главными лозунгами и приоритетами Майи Санду и PAS были деолигархизация и борьба с коррупцией. И, казалось бы, на этом направлении и президентка, и партия «дадут жару».
И, действительно, в отношении прокуратуры и судебных инстанций, как только PAS получила в парламенте большинство, все сразу зашевелилось и забурлило. Первым делом новая власть быстренько внесла поправки в законодательство, изменив многие нормы, касающиеся Высшего совета прокуроров. Затем с помощью разных «маневров» сформировали в этом Совете большинство из лояльных себе членов. А после этого начали «чистку»: отстранили от должности генерального прокурора Стояногло и его заместителей, завели против него и других высокопоставленных прокуроров уголовные дела (многие из этих прокуроров в итоге покинули прокуратуру, при этом многие прокуроры «из прошлого» и «с прошлым»: Виорел Морарь и Евгений Рурак, оказались чуть ли не главными «советниками» новой власти, а г-н Рурак даже получил высокий пост в СИБ, находящийся в подчинении президентки Санду).
Начавшаяся «чистка» и особенно отстранение от должности генпрокурора Стояногло вызвали много вопросов, так как для этого властям пришлось в большой спешке изменить законодательство (по-видимому, «специально под Стояногло»), всякими «правдами и неправдами» убрать из Высшего совета прокуроров «неблагонадежных» членов и назначить «благонадежных» и затем буквально продавить решение об отстранении Стояногло с помощью подозрительно быстро возбужденных уголовных дел.
Эти манипуляции вызвали вопросы, в том числе, у Венецианской комиссии, куда обратился Стояногло. Сами реформаторы туда обращаться не захотели.
Пока ни одно из новых уголовных дел против прокуроров не завершилось обвинительным приговором, поэтому об эффективности «чистки» говорить рано. Но уже можно констатировать: методы, которыми эта «чистка» ведется, вызывают много вопросов, главный из которых: действительно ли новая власть занимается антикоррупционной и антиолигархической чисткой, или она просто заменяет «нелояльных» прокуроров на «лояльных», или, что еще хуже, заменяет прокуроров из одного клана на прокуроров из другого?
И здесь мы подошли к самому фундаментальному вопросу всех реформ, которые провозгласила PAS: как новая власть видит эти реформы, как именно она собираются их проводить в жизнь?
Институциональный подход к реформам предполагает, что главная их цель — создание общественных и государственных институтов (учреждений), которые бы профессионально и хорошо выполняли свои функции. Это относится ко всему — к судам, полиции, банкам и т.п. Основа этого — профессиональное выполнение своих обязанностей сотрудниками этих учреждений без вмешательства в их работу посторонних факторов (взяток, родственников, политики, геополитики, вопросов «личной лояльности» или благодарности кому-то, иных форм давления или влияния).
Чтобы создать условия для такой работы, надо в первую очередь создать такую законодательную основу, чтобы сотрудники этих учреждений хотели и могли без всяких опасений сконцентрироваться на профессиональном выполнении своей работы. Во-вторых, необходимо создать такие административно-организационные условия, чтобы профессионализм и профессиональная репутация стали главным мерилом и основой карьерного роста специалистов, как внутри своего профессионального сообщества, так и на уровне всего общества. В-третьих, у профессиональных работников должна быть уверенность в том, что они смогут работать по своей специальности и профессионально развиваться без того, чтобы в этот профессиональный путь вмешивались политика и политики.
Это относится и к механизмам обеспечения подотчетности разных профессиональных и независимых учреждений перед своими бенефициарами и обществом в целом. Такие механизмы подотчетности, безусловно, нужны (в Молдове их практически нет). Но все эти механизмы не должны быть связаны с политикой, потому что, в противном случае, профессионализм всегда будут приносить в жертву политике.
И, наконец, профессиональные и независимые органы надо укомплектовать независимыми и профессиональными людьми. И здесь важно подчеркнуть, что эти люди должны быть независимыми и профессиональными не с точки зрения партийцев из PAS и сотрудников президентки Санду, а с точки зрения представителей их профессионального сообщества. Но самое главное — они должны быть независимыми и от самой PAS, и от президентки Майи Санду. В противном случае, если есть связь таких людей с партией и ее формальным или неформальным главой, то такое учреждение не может быть и не будет независимым и профессиональным.
Важной задачей реформы должно было стать не наполнение «очищенных» учреждений «своими» людьми, а наполнение их независимыми и, может, даже непокорными людьми, но которые действительно будут в своей работе руководствоваться исключительно профессиональными требованиями: врачи — научными медицинскими данными, экологи — соображениями экологии, а юристы и правоохранители — законом и правами человека.
Но в этом вопросе у Майи Санду и PAS очень серьезный провал в понимании реформ. В 2019 году судей в «новый» Конституционный cуд назначили по политическому принципу в обход проведенного конкурса. В сентябре 2021 года парламентское большинство назначило по политическим мотивам Народного адвоката, главным образом для того, чтобы он «правильно» проголосовал в Высшем совете прокуроров, членом которого Народный адвокат является по должности. Это политическое назначение опять же провели с «имитацией» конкурсного отбора, на участие в котором подали заявления очень достойные кандидаты, и на которых депутаты от PAS просто грубо наплевали. О последствиях такого «политически целесообразного» и «продуманного» назначения многие, наверное, могли прочитать в прессе, а само учреждение Офис народного адвоката, наверное, еще долго будет восстанавливаться после этих скандальных событий.
Судей и прокуроров на ключевые должности тоже, похоже, назначают и продвигают, руководствуясь соображениями «политической целесообразности». От них потом ждут «правильного» голосования или открытия «правильных» уголовных дел и их «правильного» рассмотрения. Все это, вероятно, делается во имя благой «высшей цели» — борьбы с коррупцией. Но коррупцию невозможно побороть коррупцией.
Надо понимать, что коррупция — это не только принятие каких-то решений за взятки или в интересах родственников, друзей и олигархов. Коррупция — это любая ситуация, когда решение принимают не по закону, а под влиянием любых других факторов: бизнес-интересов, денег, родственных или дружеских связей, политических соображений (даже если это «правильные» соображения, и партия тоже «правильная»). Политическая коррупция — это тоже коррупция. И борьба с олигархической коррупцией с помощью политической коррупции — это очень и очень странная идея.
В то же самое время происходят странные вещи в отношении главных фигурантов кражи миллиарда и «большой коррупции» эпохи Филата-Плахотнюка: Влад Филат вышел на свободу, в отношении Илана Шора конца судебного процесса не видно, Владимир Плахотнюк благополучно отдыхает за рубежом, а против его ключевых подельников, оставшихся в Молдове, заводят какие-то смехотворные дела о подделке документов вместо проведения серьезных и громких процессов.
Таким образом, реформа юстиции в исполнении PAS и Майи Санду стартовала очень сумбурно и неоднозначно. Есть много активных (и даже «резких») действий, много быстрых изменений законодательства и кадровых перестановок, но часть из них явно поспешные и вызывают много вопросов у юристов и правозащитников в стране и за рубежом. Понятно, что ожидания населения очень высоки, многие ждут быстрых реформ и выкорчевывания коррупции «на корню». Но непонятно, почему PAS, будучи в самом начале своего мандата и имея в своем распоряжении несколько лет единоличного правления, начала реформы так сумбурно и неуклюже. Как правильно отметила Венецианская комиссия, не надо путать срочность со спешкой, ибо спешка ведет к ошибкам и ненужным проблемам.
Теперь из-за всей этой спешки и допущенных серьезных ляпов реформа юстиции начинается в атмосфере вопросов и недоверия и имеет все шансы «завязнуть» в бесконечных жалобах и тяжбах. Ведь теперь все устраненные в спешке и при неоднозначных обстоятельствах прокуроры и чиновники будут обжаловать эти решения в судах, в Конституционном суде и в Европейском суде по правам человека. И если местные суды и большинство в Конституционном суде могут занять лояльную властям позицию, то судьи ЕСПЧ (и Венецианская комиссия) могут обнаружить в некоторых из этих дел серьезные нарушения. И тогда легитимность всего процесса реформирования будет опять поставлена под вопрос, потому что сложно будет объяснить легитимность процесса восстановления законности, осуществленного с нарушениями законности.
Видение и стратегия
Корни многих описанных выше проблем — в отсутствии ясного видения и стратегии новых властей в реформировании страны. Кроме общих лозунгов типа «очистим систему», «искореним коррупцию», «реформируем юстицию», «справимся с энергетическим кризисом», часто сложно понять, как именно это все будет делаться. Вкупе с очень плохо организованной коммуникацией новых властей со СМИ и более широкими слоями общественности это создает ощущение, что такого видения и стратегии у новых властей нет. Часто кажется, что основная стратегия власти такая — назначим в министерство «хорошего человека» (или пригласим «крутого» международного эксперта), и они все правильно сделают».
Когда мы наблюдаем за отношением властей к пандемии и за их действиями в разных других сферах, складывается впечатление, что общей идеей, лежащей в основе всех этих действий, является неолиберализм (красивое слово для того, что раньше называлось капитализмом). В основе неолиберализма лежит простая идея о том, что, если государству меньше вмешиваться в общественные процессы и не мешать людям, то люди посредством свободных рыночных отношений построят успешное и процветающее общество. А процветание общества неолибералы измеряют силой экономики и ее ростом: чем больше ее рост и чем больше ее объем, тем успешнее реформы и общество.
В таком «взгляде на мир» население — это не люди, а «ресурсы» и «рабочая сила» (и, если внимательно прислушаться, именно так многие политики и экономисты и говорят о людях — как о «человеческих ресурсах» и «рабочей силе»). Поэтому «успешная» реформа, проведенная неолибералами, действительно может приводить к экономическому росту, наполняемости бюджета, сокращению расходов, но это далеко не всегда будет означать, что все это автоматически приведет к улучшению жизни простых людей. С точки зрения неолиберализма, люди — это ресурс, а не цель.
«Человеческая» альтернатива такому утилитарному подходу — подход, основанный на правах человека. С точки зрения этого подхода, главная задача всех государственных органов — прямая реализация прав человека, то есть прямое обеспечение людей возможностями и ресурсами для самореализации в жизни. И все цели развития, а также успешность деятельности правительства, следует планировать и измерять не в «километрах дорог» или «количестве зданий», а в конкретных людях, чьи права были реализованы.
Подход, основанный на правах человека, также исходит из того, что люди — разные, у них разные барьеры в жизни, и для устранения этих барьеров часто нужны не общие меры («для всех»), а целевые меры, направленные на конкретную группу. Например, многие считают, что причина нетрудоустроенности населения Молдовы в том, что рынку нужны не те кадры, которые готовят молдавские учебные заведения, что «нормальных» работников нет («все нормальные уехали»), или что имеющиеся работники хотят слишком большую зарплату. Между тем в Молдове много людей, которые хотят работать даже с имеющимися зарплатами, но на них просто не обращают внимание.
Есть много молодых и работоспособных женщин, которые вынуждены по два-три года сидеть в отпуске по уходу за детьми, потому что в стране практически нет дошкольных заведений для детей до трех лет. Есть много людей с ограниченными возможностями, которые «сидят дома», потому что учебные заведения и рабочие места элементарно не адаптированы под их потребности, и потому что в обществе сохраняются стереотипы о «работоспособности» людей с ограниченными возможностями. Есть много людей предпенсионного и пенсионного возраста, которых при приеме на работу дискриминируют по возрасту. У молодых людей есть проблемы найти свою первую работу по специальности, потому что многие работодатели хотят работников сразу «с опытом». Это множество людей, которые хотят и могли бы работать, но для решения проблемы требуются специальные программы для каждой из этих групп, а не одна общая реформа «для всех».
Более того, в силу исторических обстоятельств и глубоко укоренившихся общественных стереотипов некоторые группы людей прямо дискриминируют, и они находятся в уязвимом положении: женщины, люди с ограниченными возможностями, этноязыковые меньшинства и т.д. Поэтому власть должна направлять приоритетное внимание на выправление такой ситуации неравенства (если мы действительно хотим жить в здоровом демократическом обществе).
Ну и, наконец, подход, основанный на правах человека, требует, чтобы во всех процессах принятия решений участвовали граждане, на которых и направлена реформа, особенно граждане из самых уязвимых групп населения. При всем этом подход, основанный на правах человека — это не просто красивая философская идея, а международные обязательства, которые Молдова уже приняла.
И в этом же контексте важно подчеркнуть, что результаты реализуемых реформ будут оценивать не дипломаты и журналы из Европы и Америки, а люди, живущие в городах и селах Молдовы и знакомые с этими реформами не по отчетам и пресс-релизам, а на опыте своей каждодневной трудной жизни.
И последнее, от чего я бы хотел бы предостеречь тех, кто сегодня олицетворяет власть. Часть из них пришли во власть, бросив хорошую работу в других местах, пожертвовав большей зарплатой и более комфортными условиями жизни за границей. Многие из них, наверное, сейчас упорно работают и перерабатывают, мало времени проводят с семьей и мало отдыхают. И когда для этих людей придет время оценивать результаты своей работы, многие из них скажут себе и обществу: я отдал/а стране годы своей жизни, работал/а сутки напролет, получая за это мизерную зарплату и т.д. и т.п.
Хочу подчеркнуть одну очень важную вещь: не надо путать свои внутренние усилия, свой «внутренний» героизм, жертвенность и самоотдачу с «внешним» результатом: с положительными изменениями в жизни рядовых людей. «Хороший результат» выражается в том, появилась ли у этих рядовых людей, особенно самых забытых и обездоленных, лучшая работа, лучшая зарплата, лучшее образование, лучшие жилищные условия, лучшее здравоохранение и т.д. В конечном итоге, значение имеет не то, насколько сильно вы выложились, а то, насколько у людей улучшилась жизнь. И если ваши усилия, жертвы и героизм не принесли положительных изменений в жизни людей (или эти изменения были очень малыми), значит, вы вкладывались не в то и не туда.
Подводя итоги, можно резюмировать, что за время, прошедшее после прихода к власти Майи Санду и PAS, они наломали уже немало дров. Тут и неуклюжий старт «реформы юстиции», и провальная работа в борьбе с коронавирусом, и тяжелый энергетический кризис, и сомнительные назначения на некоторые ключевые должности, и плохая коммуникация с обществом и т.д. и т.п. После такого неоднозначного начала остается большой вопрос: получится ли построить из этих «наломанных дров» что-то путное?
Вячеслав Балан, эксперт в области прав человека, магистр сравнительного конституционного права Центрально-Европейского Университета, соискатель степени доктора права
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
Подписывайтесь на Telegram-канал NewsMaker. Там коротко и удобно — о самых важных событиях Молдовы.