Завершивший свой мандат парламент Молдовы так и не сумел принять пакет законопроектов, закрепляющих статус Гагаузской автономии. Над компромиссным решением три года работали депутаты молдавского парламента и Народного собрания Гагаузии (НСГ). В итоге, однако, Кишинев взял на вооружение лишь решения в административной и финансовой сферах, выработанные переговорщиками. Власти автономии настаивают на принятии согласованных рабочей группой документов, но заняться этим сможет уже следующий парламент, если на то будет политическая воля.
Что за группа?
Рабочую группу для «обеспечения функциональности гагаузской автономии и улучшения законодательства о ее статусе» парламент Молдовы создал в ноябре 2015 года. В нее вошли по семь депутатов парламента и НСГ. Посредником между депутатами из Кишинева и Комрата выступила финская неправительственная организация CMI (Инициатива управления кризисами), занимающаяся урегулированием и предупреждением кризисов на территории всего Евразийского континента. Финансовую помощь выделило посольство Швеции в Молдове.
Благодаря CMI к работе переговорщиков привлекали местных и международных экспертов. С их помощью провели экспертизу национального и местного законодательства, выработали рекомендации для приведения в соответствие нормативных актов. Представители центрального и регионального парламентов побывали на Аландских островах (Финляндия), в Южном Тироле (Италия) и Уэльсе (Великобритания).
В ходе поездок переговорщиков знакомили с передовой европейской практикой в выстраивании отношений между центром и автономиями и механизмами децентрализации власти. Параллельно искали компромиссные решения и вырабатывали рекомендации.
Что сделано?
Основываясь на рекомендациях рабочей группы, молдавские власти приняли несколько мер, связанных с функционированием и развитием гагаузской автономии.
Так, в Комрате начало работу местное Агентство регионального развития — такое же, как для северного, центрального и южного регионов. До этого из-за отсутствия собственного агентства автономия не могла пользоваться инвестициями в инфраструктуру и экономическое развитие, которые Агентства осуществляли в других регионах. Это создавало напряженность между центральными властями в Кишиневе и руководством автономии.
Группа также обсуждала пропорциональность доли Гагаузии в национальных финансовых фондах. В соответствии с решением рабочей группы, правительство Молдовы пересмотрело формулу распределения средств из Национального дорожного фонда. Сейчас средства фонда распределяются между регионами Молдовы в зависимости от протяженности дорог в регионе, а не от площади самого региона.
Кроме того, рабочая группа предложила ввести в административные советы национальных фондов, которые распределяют денежные средства, представителей Гагаузии. Сегодня башкан Гагаузии входит в административный совет Дорожного фонда и Фонда регионального развития. Рабочая группа предложила включить представителя исполкома Гагаузии в Фонд энергоэффективности, Фонд социальных инвестиций и Национальный экологический фонд.
Также на основе рекомендаций рабочей группы был принят План действий для улучшения социально-экономического положения Гагаузской автономии на 2016‑2019 годы. Это первый документ правительства, посвященный развитию автономии.
Важной целью работы группы была гармонизация молдавского и гагаузского законодательства, а также обеспечение ясности в полномочиях автономии. Сформированная при поддержке CMI группа экспертов по правовым вопросам проанализировала более 400 законов и выявила 32 закона, содержащих законодательные пробелы и несоответствия, или в которых следует учесть потребности Гагаузии.
Рабочая группа разработала поправки в 11 национальных законов в области культуры и здравоохранения, четыре из которых парламентом уже принял. Следующий пакет предложений будет касаться законов в области экономики и экологии.
Что в пакете?
Спустя год работы, уже в 2016 году, рабочая группа разработала и согласовала три законопроекта, уточняющие статус Гагаузской автономии и дополняющие полномочия ее руководящих органов.
Один из таких законопроектов предусматривал внесение поправки в закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова». По проекту в административно-территориальное устройство РМ предлагалось ввести для Гагаузии новый, особый уровень. До сих пор Гагаузия относилась к административно-территориальным единицам второго уровня, как и обычные районы.
Тот же проект предлагал внести в закон «Об административно-территориальном устройстве» положение, согласно которому изменение статуса АТО Гагаузия, вход и выход населенных пунктов в/из состава Гагаузии осуществляются в соответствии с нормами закона 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии.
Другой проект вносил правки в закон «О местном публичном управлении». Суть поправок в том, что порядок организации и функционирования органов местного публичного управления особого уровня регулируются этим законом в части, которая не противоречит нормам закона «Об особом правовом статусе Гагаузии». Другими словами, система органов местного публичного управления должна учитывать наличие в составе Молдовы автономии с особым уровнем управления.
Третий проект предполагает внесение поправки в закон «Об особом правовом статусе Гагаузии». Согласно поправке, любое изменение этого закона возможно только по согласованию с Народным собранием Гагаузии. Другими словами, парламент Молдовы не сможет изменять этот закон без положительного заключения НСГ.
По словам участника рабочей группы от Комрата, заместителя председателя НСГ Александра Тарнавского, такие гарантии для автономий — это общепринятая международная практика.
«Похожая норма есть в основном законе Аландских островов (автономия в составе Финляндии), он является конституционным. Норма гласит, что изменение этого закона возможно только при зеркальном решении двух сторон, на национальном и региональном уровне».
Такую же норму, по словам Тарнавского, группа предложила парламенту. «Никто не говорит, что мы лишаем парламент его конституционных полномочий, они могут изменять закон, но при положительном отзыве НСГ», — добавляет депутат НСГ.
Власти автономии довольны достигнутыми результатами рабочей группы. Выступая в Комрате перед журналистами из Кишинева в декабре 2019 года, председатель НСГ Владимир Кысса высоко оценил работу переговорщиков: «За три года работы удалось добиться многого. Особенно в экономике и финансах».
С ним согласна и башкан Гагаузии Ирина Влах. «Идея сформировать диалоговые площадки оказалась успешной. Мы понимали, что нужны были площадки, где мы могли бы говорить о накопившихся проблемах. Эти три года показали, что выстроился хороший диалог между парламентом и НСГ. Самой большой победой было то, что удалось обсудить и согласовать три законопроекта о статусе гагаузской автономии. Ни одна рабочая группа не доходила до этого этапа», — заявила Влах.
Кысса подтвердил ее слова, сказав, что разработка этих проектов — большое достижение рабочей группы.
На чем споткнулись?
В 2016 году все три законопроекта передали на рассмотрение в молдавский парламент. В парламенте под разными предлогам долго откладывали их рассмотрение. В июле прошлого года законопроекты, уже согласованные рабочей группой, парламентская юридическая комиссия на заседании 7 июня перекроила до неузнаваемости.
В ответ на это в Комрате часть депутатов дважды пыталась созвать чрезвычайное заседание НСГ. Депутаты планировали обсудить действия парламента Молдовы в отношении трех законопроектов. Обе попытки тогда провалились.
В итоге парламентское большинство в составе демократов и народных европейцев на последнем заседании сессии утвердило два проекта из трех в отредактированном виде сразу в двух чтениях. Третий проект тоже изменили, но одобрили его только в первом чтении.
Депутаты парламентского большинства, уроженцы Гагаузии Николай Дудогло и Корнел Дудник поблагодарили парламент за политическую волю и назвали принятие законов в таком виде «консенсусом».
После консультаций с депутатами НСГ и башканом Ириной Влах президент Игорь Додон отказался промульгировать «гагаузские» законы и вернул их на пересмотр в парламент, где к ним больше не возвращались. Учитывая, что мандат парламента этого созыва подошел к концу, теперь депутаты смогут вернуться к рассмотрению пакета законопроектов по Гагаузии только после выборов.
Что дальше?
И переговорщики от Комрата, и руководство автономии продолжают настаивать, чтобы законы были приняты в том виде, в котором их согласовала рабочая группа.
Председатель НСГ и башкан Гагаузии в этом едины. «Эти проекты разработала совместная рабочая группа. Над законами работали не один день. Мы приняли на заседании НСГ эти законы в том варианте, который предложила рабочая группа. Поэтому мы будем настаивать, чтобы это было без изменений. Мы надеемся, что после выборов 24 февраля новый парламент примет их в том виде, в котором его разработала рабочая группа», — заявил Кысса.
Ирина Влах рассказала, что представителям автономии удалось «убедить президента» обсудить эти законы. «Господин президент пошел нам навстречу, и эти законы вернули в парламент. Мы продолжим убеждать фракции, что эти законы нужно принять без изменений», — сказала башкан.
По словам вице-спикера НСГ Тарнавского, над законопроектами долго работали, учли опыт европейских автономий, в которых побывали переговорщики.
«Вариант, который был предложен парламенту, это уже был консенсус. Мы пришли к общему знаменателю, в том числе, уступая друг другу. Он был составлен так, чтобы учесть международный опыт и чтобы стать компромиссом. Нет смысла делать еще более компромиссным то, что и так компромисс», — говорит депутат НСГ.
Рабочая группа депутатов парламента Молдовы и НСГ к этим законопроектам больше не возвращалась. После неудачи с принятием ключевых законопроектов переговорщики тем не менее продолжили работу. Но существенных результатов больше не достигли.
По словам Тарнавского, с тех пор состоялись не более пяти встреч в официальном и неофициальном форматах. «Непринятие этих законов негативно сказалось на работе переговорщиков, — говорит Тарнавский. — А на период предвыборной кампании работа группы вовсе оказалась парализованной».
В беседе с NM зампредседателя НСГ заметил, что главные вопросы на повестке дня переговорщиков все те же — определение и разграничение компетенции между Кишиневом и Комратом. Предполагается также более активно вовлечь в переговоры и подготовку повестки переговоров исполнительных органов — правительства и исполкома Гагаузии.
Кроме того, переговорщики из Комрата считают, что статус Гагаузии необходимо закрепить на конституционном уровне. «Во всех трех автономиях, в которых мы побывали, закон о статусе автономии в иерархии нормативных актов равнозначен Конституции. Только у нас в стране у него нет ни специального, ни конституционного статуса», — говорит Тарнавский.
По его мнению, в условиях молдавского законодательства можно указать в Конституции, что конституционные законы — это не только те, которые изменяют Основной закон, но и закон «Об особом правовом статусе Гагаузии». Либо необходимо ввести еще один четвертый уровень законов — «специальный органический» — и признать закон об АТО Гагаузии таковым.
