Правительство по предложению минфина решило еще два года не включать лекарства в электронную систему госзакупок MTender. НПО увидели в этом желание властей скрыть от народа процесс закупок, завязанный на коррупции. И потребовали, чтобы президент Игорь Додон не подписывал этот законопроект. Но Додон его подписал, объяснив, что обращение НПО получил постфактум. Госсекретарь минфина Габриелла Кунева рассказала в интервью NM, почему лекарства, годовой оборот которых в Молдове превышает 1 млрд леев, исключили из MTender, и почему госзакупки, несмотря на все электронные системы, по-прежнему ассоциируются у населения с коррупцией и мошенничеством.
«Никакая электронная система не бывает идеальной»
Почему лекарства решили еще два года не включать в электронную систему госзакупок Mtender?
Не должно создаваться ложное впечатление, что Центр государственных закупок в здравоохранении (CAPCS) вообще исключили из электронной системы закупок. Это не так. Проблема в том, что сегодня CAPCS не может чисто технически осуществить некоторые процедуры в новой базе MTender. Например, пока невозможно провести тендеры по закупкам, включающим несколько тысяч позиций (лотов) или оценить оферты не только по цене, но и по качеству. Кроме того, надо унифицировать списки лекарств в разных базах данных. Задач для разработчиков системы в этом плане много.
К сожалению, никакая электронная система не бывает идеальной. Система электронных госзакупок сейчас в пилотной стадии: мы только определяем для себя те моменты, которые надо исправить или добавить. Надо время, чтобы довести MTender до нужной рабочей функциональности.
Поэтому пока CAPCS будет проводить закупки на базе предыдущей электронной системы, которой все пользовались до внедрения MTender. Таким образом, информация по закупкам CAPCS останется в публичном доступе — и оферты, и заявки.
То есть можно открыть старую электронную систему — etender.gov.md — и найти там все закупки по лекарствам?
Сейчас их, может, еще нет в этой базе. Но как только Центр объявит тендеры, эта информация сразу там появится. Все закупки CAPCS будут регистрировать в электронной системе, другой вопрос — в какой. В MTender не войдут закупки медикаментов и медицинского оборудования: их можно будет найти в системе etender.gov.md. А в Mtender будут все другие закупки по линии CAPCS (например, закупки топлива для автотранспорта медучреждений или немедицинского оборудования и т. д.).
MTender дает больше возможностей по сравнению с предыдущей версией электронной системы. Но сейчас она служит подспорьем на переходном этапе, пока функционал новой системы дорабатывается.
MTender запустили около полугода назад. В этот период где публиковались закупки CAPCS?
Немедицинские закупки CAPCS проводил через Mtender, и их там можно посмотреть. А закупку медикаментов и медицинских изделий, как я уже сказала, пока будут проводить в предыдущей версии системы. Она, в свою очередь, будет работать, пока не будут закрыты все начатые там тендеры.
Когда запускали Mtender, почему не учли особую, по вашим словам, ситуацию с закупкой лекарств, которая включает большой перечень позиций? Почему это оказалось неожиданностью? Закупка лекарств — это ведь огромные деньги, до 1 млрд леев в год.
Это не было неожиданностью, но выяснилось на практике. Дело в том, что в разработке Mtender участвуют несколько сторон, и реализация проекта требовала и требует большого числа согласований. И не все оказалось возможным полностью и жестко контролировать.
Донором и идеологом проекта выступает Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), который сам выбрал разработчиков. Есть минфин, который координирует этот проект, есть частные платформы, которые концептуально тоже являются его частью. Есть другие государственные системы, в которые необходимо интегрировать центральную базу данных электронных государственных закупок. Когда так много сторон, предвидеть, как все произойдет, достаточно сложно.
У нас есть свое видение, как что должно работать. ЕБРР считает, что закупка медикаментов в новой электронной системе возможна. А мы из практики закупающих органов знаем, что пока невозможно проводить закупки с большим количеством лотов.
Почему ЕБРР считает, что это возможно?
Они знают, что можно обрабатывать и проводить оферты, содержащие до 600 позиций. Но электронная система закупок — это не соцсеть, это создание электронных документов. И вот в этом могут быть свои ограничения. Создание электронной заявки, получение предложения, организация тендера, оценка тендера, подписание договора, его исполнение — все это должно быть отражено в системе через создание электронных документов. Пока мы не можем сказать, что MTender все эти процессы полностью осуществляет так, как мы бы хотели. Что-то еще дорабатывается. Очень трудно учитывать все специфичные требования сразу.
И тут не всегда можно уложиться в определенные сроки. Мало того, мы не всегда можем получить адекватный ответ разработчиков на вопрос, когда нам ждать результата. Сделали, попробовали, протестировали, пустили в эксплуатацию и выяснилось еще что-то.
А почему тогда отсрочили именно на два года?
Когда мы не знаем точного ответа на вопрос — когда, то как ответственный орган должны оставить какой-то запас, чтобы не подвергать процесс закупок риску. Запас, возможно, большой. Но как только мы убедимся, что CAPCS сможет корректно работать в MTender, сразу предложим перейти в новую систему.
«Риск дефицита лекарств гораздо более критичен, чем неопубликованный документ»
Почему решение об отсрочке приняли так спешно, не дожидаясь формирования парламентского большинства и нового правительства? Действующий кабмин просто взял на себя ответственность за этот закон. А сам законопроект появился в повестке заседания правительства в последний момент.
CAPCS — не единственное ведомство, которое сталкивается с проблемами в новой системе электронных закупок. У многих возникают вопросы: о сроках приема и регистрации оферты, о возможности внести изменения в объявления и т.д. Минфин предложил отложить переход на новую систему для CAPCS, потому что тут сложно решить проблему сразу или в кратчайшие сроки. Другие небольшие проблемы можно исправить в рамках того, что есть.
Почему все-таки решение принималось в срочном порядке?
Стало очевидно, что не можем дальше затягивать процесс. Иначе был риск, что CAPCS не сможет проводить закупки. Если не будет медикаментов в медучреждениях, возникнет риск для человеческой жизни. Не всегда все происходит так, как нам хочется. И иногда надо принимать быстрые решения. Это был как раз тот случай.
В проекте решения правительства, сказано, что законопроект опубликовали на particip.gov.md и на сайте минфина. Но ни там, ни там его нет.
Да, потому что решение принимали в срочном порядке, за несколько дней.
Но это нарушает продвигаемый властями принцип открытости их работы.
Когда подвергается риску закупка медикаментов, а, соответственно, человеческая жизнь, то, наверное, то, что решение не опубликовали — не самая большая проблема. Риск, что медучреждения не обеспечат медикаментами, был гораздо более критичен, чем неопубликованный документ.
Несколько профильных НПО выступили с заявлением, в котором отметили, что по законопроекту, спешно принятому правительством, не было заключения антикоррупционных ведомств. При этом проекты законов должны в обязательном порядке проходить такую экспертизу.
У законодательных актов, конечно, должны быть определенные заключения. Но опять-таки, если ситуация требует срочных решений, это не значит, что процесс законотворчества происходит как-то незаконно. Все равно происходят согласования, такие решения не принимаются кем-то единолично. Это происходит на уровне правительства, и оно несет за это ответственность. Я не говорю, что так должно происходить всегда. Но, когда дело касается каких-то важных моментов, государство выступает со срочными инициативами. Например, происходит какое-то чрезвычайное происшествие, и правительство утверждает постановление, чтобы предпринять определенные действия. Как вы считаете, в таких случаях нужны антикоррупционные заключения?
Это немного разные вещи: в случае MTender ждали почти полгода, а потом вдруг — раз, и правительство взяло на себя ответственность.
Все эти вещи мы тоже учитываем. И мы делаем выводы. Думаю, такие исключительные моменты очень редки в практике. В будущем мы будем избегать таких ситуаций.
«Полностью исключить нарушения, наверное, невозможно»
Большая часть госзакупок уже перешла в систему MTender. В ней есть проблема, которую особенно чувствуют журналисты: практически невозможно отфильтровать данные по госучреждениям, по типам закупок. Невозможно, например, посмотреть все госконтракты определенной компании. Знают ли разработчики об этой проблеме? Потому что получается, что данные есть, но «достать» их оттуда мы не можем.
Конечно, знают. Все проблемы, с которыми сталкиваются пользователи системы, — представители компаний или госучреждений — собираются и передаются разработчику. На последних встречах нас уверяли, что уже разработали новый модуль фильтрации, и в ближайшее время мы увидим его в работе.
В эту электронную систему не входят закупки малого объема. Причем максимальный объем этих малых закупок недавно увеличился — более чем в два раза для товаров и услуг (до 200 тыс. леев) и в четыре раза для работ (до 400 тыс. леев). Зачем правительство это сделало? И как планирует обеспечить прозрачность этих «малых закупок», если они нигде не публикуются?
Малые закупки никто не избавляет от требований о том, как они должны проводиться. И их обязательно подключат к электронной системе закупок. Но все будет постепенно. Мы уже подготовили проекты нормативных документов, которые должны рассмотреть в ближайшее время.
Почему сейчас эти «малые закупки» нельзя включить в Mtender? И зачем было повышать порог «малой закупки»?
Порог подняли, потому что эти закупки тоже будут в MTender. Если мы обеспечим прозрачность, то можно поднять их стоимость. Что такое малая закупка? Тот же тендер, только к нему меньше требований и в нем важна скорость. Старый порог установили давно, с тех пор изменились цены.
Как можно гарантировать, что какое-то госучреждение не разобьет крупный тендер, скажем, надвое, превратив это в две закупки малого объема, которые не попадают в Mtender? И такие закупки избегут публичности.
Никакая электронная система не решает идеально все вопросы. Но есть контроль со стороны госорганов. У Агентства госзакупок есть возможность проверить корректность проведения тендеров. И принять меры в случае подобных нарушений. Полностью их исключить, наверное, невозможно. Все мы люди, а человеку свойственно совершать ошибки. Контроль над процессом позволяет обнаружить нарушения и понять намерения людей, их совершивших.
«Неверно говорить, что в законодательстве есть дыры. У него могут быть недостатки»
После проведения Рождественской ярмарки, на которую правительство выделило 11 млн леев, нам отказались отвечать на вопрос, как именно потратили эти деньги. Госпредприятие Moldova-Concert, которое отвечало за организацию ярмарки, объяснило это «коммерческой тайной». И хотя госпредприятия не обязаны проводить публичные тендеры, но в данном случае речь шла о деньгах из госбюджета. Как с этим быть?
Сейчас минэкономики разрабатывает нормативные документы, чтобы ввести госпредприятия в электронную систему закупок. И тогда таких ситуаций больше не будет.
Когда госпредприятия попадут в электронную систему тендеров?
Жестких сроков нет. Но работа ведется активно.
В феврале этого года была еще одна странная ситуация с закупками. Тендер на закупку автобусов для Кишинева выиграла компания, предложившая более высокую цену. Но Нацагентство разрешения споров отвергло претензии проигравшей компании, хотя ранее не раз отменяло итоги тендеров в подобных ситуациях. Не говорит ли это о том, что система закупок не работает?
Не все закупки у нас попадают под действие закона «О госзакупках». Для определенных видов есть исключения (например, для закупки транспорта. — NM), и каждое из них имеет под собой основание.
Получается, в законодательстве есть дыра, которая позволяет делать невыгодные закупки?
Неверно говорить, что в законодательстве есть дыры. У него могут быть недостатки. Почему вводятся исключения? По какой-то причине определенные операции не могут проходить по общим правилам, не прерывая процесс. Каждый законодательный акт содержит свои исключения. Это не значит, что они будут всегда. Но в нынешней ситуации они помогают общим процессам не останавливаться, отдельно регулируя те процессы, которые исключены из общего правила.
Есть и другая проблема — когда условия тендера подгоняют под определенную компанию. Например, в условиях недавней закупки карет скорой помощи было прописано все «до миллиметра», а Агентство разрешения споров несколько раз отменяло итоги тендера. Как быть с этим?
Нет ни одной системы, которая бы исключала все риски. Законодательство предполагает, что все ведут себя, согласно установленным правилам. Но бывает, что от них отходят. Поэтому законодательство постоянно совершенствуется. Придется вводить дополнительные меры контроля, чтобы условия тендера не составляли под определенного поставщика. К сожалению, пока такие вещи невозможно решить на уровне одной системы. Нигде в мире такого пока не добились.
Понятно, что предусмотреть все невозможно. Но почему в таких ситуациях никто не несет ответственности?
Агентство разрешения споров существует как раз для того, чтобы эти вопросы поднимать, обсуждать, и принимать меры. Это один из способов, каким государство борется с недостатками процессов. Это сигнал всем участникам процесса, что контроль есть.
То есть в таких ситуациях только участники тендеров могут пожаловаться, а госорганы не проявляют инициативы?
Это очень однобокое понимание. Есть орган, который создан, чтобы рассматривать жалобы конкурентов. Но еще и в самой системе госорганов есть свои институты контроля — та же Счетная палата, которая проверяет, насколько правильно исполняется закон.
Люди представляют, что все отношения и государственные системы функционируют как-то очень просто. На самом деле все не совсем так. Системы работают комплексно: есть внешний и внутренний контроль. Стратегия госуправления последних лет — внедрять и развивать независимые системы внутреннего контроля в госучреждениях. Для этого в госучреждениях работают государственные аудиторы. Все это работает. И чем дальше, тем быстрее. И есть еще одна важная зависимость: чем более развито общество, тем выше требования общества к государственному управлению. Тогда и более развиты государственные институты и механизмы, и тем выше их ответственность перед обществом.
